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章志远:行政诉权分层保障机制优化研究

更新时间:2020-07-28 07:50:42
作者: 章志远  
目前,对行政争议实质性化解理念的推行更多借助各种类型的府院良性互动机制。相比之下,法院与原告之间的常态深度交流机制尚未确立。民众无论是出于何种心理向法院提起行政诉讼,其自身都面临各种不确定的风险。对法院而言,如果只顾埋头处理当事人之间的表面纷争,不能及时有效地了解原告的真实诉求,其结果不仅难以实现行政争议的实质性化解,而且还耗费了有限的司法资源。为此,从诉讼风险防范和管控出发,应当建立法院与原告之间的互动交流机制,与府院互动相向而行。特别是在当事人精明行使行政诉权可能造成诸多消极影响时,应当通过法院与原告之间的深度沟通交流加以规避。以安徽省高级人民法院对外发布的实质性化解行政争议十大案例之首的“葛某某诉安徽省人民政府行政复议案”为例,原告因与征收实施单位无法就补偿安置达成协议,已经针对土地征收过程中的项目选址意见书、立项复函、公告等多个行为提起了十余起行政诉讼。安徽省高级人民法院在审理该案的过程中,并未机械地就案论案,而是经过反复沟通,了解到葛某某提起多起行政诉讼的真实意图是寻求补偿安置问题。按照实质性化解行政争议的要求,法院紧紧抓住当事人补偿安置的痛点直接展开调解,最终促使葛某某与征收实施单位之间达成补偿安置协议,葛某某不仅撤回本案上诉,而且提起的其他行政诉讼也都撤诉。[19]就本案而言,当事人实际上是精明地行使了其所享有的行政诉权,虽然表面上都符合法律的规定,但每个孤立的个案既无法实现其真实的诉讼目的,也会无谓耗费有限的司法资源。受案法院通过反复释明和交流掌握了当事人的内心真实诉求,以适度容忍最终换回了行政争议的实质性化解,此举值得大力倡导。

  

   第二,诉讼繁简分流机制。随着行政审判管辖体制改革的推进,行政案件向上级法院集中的趋势日益明显,案件审理的压力不断增大。对案件进行合法适度的繁简分流,既能够有效地提升行政审判效率,又能够有效地降低行政法官的压力,尽量减少司法资源的无端浪费。特别是面对一些不具实益的政府信息公开诉讼、投诉举报答复诉讼等案件的涌现,快速处理机制的建立尤为必要。新《行政诉讼法下跌你应该笑还是哭》82条规定了行政诉讼简易程序的适用范围,为人民法院开展繁简分流改革提供了立法支撑。不过,受制于审理期限、当庭宣判、绩效考核、管辖改革等多重因素的影响,行政审判实践中繁简分流改革进展并不顺利,修法的红利未获释放,“繁案精审、简案快审”的格局并没有形成。[20]一些行政审判基础扎实、环境良好的地区已经率先进行更大范围的繁简分流探索,对提升行政审判质量和效率发挥了积极作用。例如,广州铁路运输中级法院2019年3月印发《行政案件适用简易程序工作指引》,明确规定其他案件适宜适用简易程序审理的,立案庭应当以适当形式征询当事人运用简易程序的意见,同时做好解释工作。各方当事人同意的,就可以适用简易程序,尽力提升简易程序的适用率。此外,行政案件的速裁程序、普通程序简易审等繁简分流改革模式也次第推出。2019年3月,中央政法委、最高人民法院和最高人民检察院联合下发《关于进一步优化司法资源配置全面提升司法效能的意见》(以下简称“《全面提升司法效能意见》”),明确提出了“完善分案机制”“推动简案快办”“推动类案快审”“探索示范诉讼”“简化法律文书”等具体改革任务,还特别针对行政诉讼提出“依法扩大行政案件简易程序适用、探索建立行政速裁工作机制”的改革构想,为行政审判实践拓展繁简分流提供了指引。面对职业打假人、投诉专业户、政府信息公开频繁申请者提起的行政诉讼,一方面需要适用《行诉解释》严把案件立案关,防止没有权利保护必要性的案件进入司法程序;另一方面需要果断采取快审和速裁方式,消解当事人精明行使行政诉权可能造成的负面效应。只有这样,人民法院才能依法应对当事人提起的精明之诉,在诉权保护和司法效益之间寻求平衡。

  

   三、行政诉权不当行使的必要矫正机制

  

   我国现行《宪法》51条规定:“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”就公民诉权行使而言,同样应当遵循法律的规定。《民事诉讼法》13条规定:“民事诉讼应当遵循诚实信用原则。”在民事诉讼中,虚假诉讼、恶意诉讼、机会型诉讼、滥用诉讼权利等“程序异化”[21]现象已经引起了广泛关注。基于行政诉讼两造地位的特殊性,新《行政诉讼法》并没有直接规定诚实信用原则,但这并不意味着行政诉讼当事人可以任意地行使行政诉权。一方面,行政诉权作为一种具体形态的诉权应当遵守诉权行使的一般原则,在《行政诉讼法》没有明确规定时可以适用《民事诉讼法》的相关规定;另一方面,党和国家高度重视社会诚信体系建设,中共中央、国务院印发的《新时代公民道德建设实施纲要》明确提出“开展诚信缺失突出问题专项治理,提高全社会诚信水平”的任务,国务院印发的《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》提出了“加快推进社会诚信建设、营造诚信社会环境”的目标。事实上,在近几年的行政审判实践中,一些不当行使行政诉权的现象开始出现,如有的当事人或者代理人出于干扰法庭秩序、施加压力、延缓开庭等目的,随意提出回避申请;有的当事人将法庭当成发泄个人不满的舞台,不服从审判长指挥;有的当事人藐视法庭不举证不陈述,致使庭审无法进行。[22]为此,可以从诚信诉讼的程序规则支撑和诉讼失权制度的精准适用两个方面入手,针对行政诉权的不当行使进行必要的矫正。

  

   第一,诚信诉讼的程序规则支撑。诚信诉讼原则要求当事人在诉讼过程中自觉听从法庭的指挥,合法合理地行使诉权。“程序具有暂时冻结某一状态的用途。一个事物或案件在被置之程序的那一刻开始,就与社会发展的因果链隔离了。”[23]当行政争议随起诉进入司法程序之后,当事人就应当在人民法院的主持和主导之下正当行使诉权,寻求案件最终的实质性解决。因此,当原告出现某些不以案件及时公正化解为目的、不积极配合人民法院正常审理案件的行为时,特别是在法院反复释明后仍不给予配合的,就应当通过相应的程序规则及时进行矫正。新《行政诉讼法》及《行诉解释》已经规定了相应的程序规则,行政审判实践需要借助非诚信诉讼样态的灵活解释加以大胆适用。总体来看,五种情形可以纳入诚信诉讼的程序规则支撑体系之中:一是针对重复起诉、执意缠讼的径行裁定驳回起诉机制;二是针对明显不属于法定回避事由申请的当庭驳回机制;三是针对经传票传唤原告无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的按照撤诉处理;四是针对妨碍庭审活动进行的中止诉讼机制;五是针对庭审中拒绝陈述导致庭审无法进行的视为放弃陈述权利机制。值得肯定的是,行政审判实践中人民法院的裁定已经多次使用了“诚信诉讼”“理性合法表达诉求”等字眼,并对当事人不当行使诉权行为进行了相应的矫正。例如,在“腾某琴诉江苏省南京市雨花台区人民政府行政协议案”中,腾某琴在二审庭审中反复纠缠于雨花台区人民政府负责人未出庭问题,经二审法院当庭出示情况说明并释明后仍然坚持己见不同意开庭,导致庭审无法正常进行。二审法院根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称“《若干解释》”,《行诉解释》实施后已经废止)第49条第1款的规定,认定腾某琴庭审中的行为实际上是拒绝法院对案件进行审理和裁判,所产生的法律效果等同于未经法庭许可中途退庭,应当视为主动放弃上诉权。最高人民法院的再审裁定不仅明确支持了二审法院的基本立场,而且还特别指出:“法庭是人民法院代表国家依法审判各类案件的专门场所,庭审是司法审判的中心环节,遵守法庭纪律,理性合法表达诉权,保障庭审活动正常进行,既是人民法院公正及时审理案件的需要,更是当事人依法维护自身权益的需要。当事人应当根据法庭引导,在庭审的不同环节,适时表达相应不同的诉求。”[24]

  

   第二,诉讼失权制度的精准适用。如果说诚信诉讼的程序规则支撑体系尚属“有限矫正”之举的话,那么失权制度则是从实质上终结当事人在本案中的诉讼权利,是一种典型的“强力矫正”举措。行政诉讼中的失权是指当事人在行政诉讼活动过程中原本享有的诉讼权利,因某种特定原因或者事由的发生而丧失。从诉权充分保障的角度上看,失权要件的构成应当尽可能明确、具体,“如过于笼统就会造成法院司法裁量权的扩大,从而不利于从实质上保障第三方诉讼权利的行使。”[25]新近发生在江苏省南通市的“纪爱美诉如皋市人民政府、南通市人民政府征地补偿安置方案行政批准及行政复议案”(以下简称“纪爱美案”)之所以引起社会广泛关注,就缘于法院认为原告纪爱美的穿戴(头戴黑色鸭舌帽)不符合司法礼仪要求,且经法院多次释明后仍然无正当理由拒绝纠正(拒绝脱帽),导致庭审活动无法进行,应视为纪爱美放弃本案的诉讼权利按照撤诉处理。[26]在本案中,纪爱美的行为属于行政诉权行使不当,能否适用《行诉解释》第80条“视为放弃陈述权利、承担不利法律后果”,则完全取决于法院的司法裁量。在2019年12月26日南通市中级人民法院就该案所作的情况通报中,法院详细介绍了案件的背景和纪爱美个人五年来向三级法院提起百余件行政诉讼案件、不断进京上访及过往不听法官劝导不符合司法礼仪要求被责令退出法庭等情况,并认为放弃诉讼权利有积极明示的方式和消极对抗的方式,纪爱美的行为则属于以消极方式放弃诉讼权利。[27]当然,法院的这种认定是否完全符合《行诉解释》的制定原意、是否可以采取其他替代性的有限矫正措施,仍然具有讨论的空间。[28]在“王素茹、于潮诉北京市海淀区人民政府行政复议案”中,法院以原告王素茹、于潮到庭后无正当理由不服从法庭安排,经法庭释明法律后果后仍阻挠法庭庭审活动正常进行为由,认定其行为无异于放弃诉讼主张、行为效果等同于原告未经法庭许可中途退庭,根据新《行政诉讼法》58条作出按照撤诉处理的裁定。[29]在“胡亚芬诉宁波市海曙区人民政府鼓楼街道办事处及海曙区人民政府不履行法定职责及行政复议案”中,法院以胡亚芬拒不当庭回答是否已经缴纳诉讼费、明显违反诉讼诚信规则和相关庭审纪律为由,裁定按照撤诉处理。[30]相比纪爱美案的处理而言,这两个案件因分别与新《行政诉讼法》58条和《行诉解释》第61条的规定相关联而少有争议。鉴于行政诉讼失权制度关系到个案中行政诉权的剥夺,人民法院在行政审判实践中宜采取慎重态度。就《行诉解释》第80条“明确拒绝陈述或者以其他方式拒绝陈述”的司法判断标准而言,梁凤云法官曾言:“要判断该行为是否存在以及是否客观上导致庭审无法正常进行,至于原告或者上诉人的主观心理状态则无需审查或者推定。”[31]可见,诉讼失权制度的适用规则还需要在行政审判实践中继续摸索。

  

   四、行政诉权恶意行使的严厉制裁机制

  

在旗帜鲜明地弘扬“保障当事人诉权”的同时,《全面依法治国决定》也提出了“加大虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠讼行为的惩治力度”的号召,但新《行政诉讼法》并没有对此作出明确回应。2015年2月,在新《行政诉讼法》正式实施之前,江苏省南通市港闸区人民法院在“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”(以下简称“陆红霞案”)中率先大胆提出“滥用诉权行为的法律规制”命题,并认为“保障当事人的诉权与制约恶意诉讼、无理缠讼均是审判权的应有之义”。[32]随后,陆红霞案被载入《最高人民法院公报》,裁判要旨指出:“当事人反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求,或者明知无正当理由而反复提起诉讼,人民法院应对其起诉严格依法审查,对于缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为,因违背了诉权行使的必要性,丧失了权利行使的正当性,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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