楼继伟：改革城乡二元体制的初步构想
2015年 11月10日，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第十一次会议提出，“着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升”。此后，沿着这一路径推出了一系列改革措施，并在土地和劳动力等难点上，展开了各方面的试点工作。试点积累了宝贵的经验，但大部分还达不到可复制、可推广的程度，可见供给侧结构性改革是非常基本的，难度很大。供给侧即生产要素一侧，劳动力、土地、资本等生产要素侧的结构性改革，借用十八届三中全会的经典语句，就是如何“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这要求各类市场主体是平等的，交易是自由的，生产要素在全国范围内是自由流动的，交易产生的价格引导生产要素的分配。政府要创造环境，做出制度规定，实施市场监督、社会管理和公共服务。
按这样的分析框架讨论劳动力、土地、资本等生产要素配置机制的优化，我们发现，劳动力和土地要素配置的城乡二元体制造成的制度性扭曲最为明显，本文着重分析这个方面。
劳动力和土地的城乡二元体制，造成了经济社会城乡二元结构，早已成为制约我国经济发展、收入分配和公平正义的制度性下行力量。留守儿童、留守老人，以及大量的农村住宅闲置，甚至农用土地荒废。农民工栖居于城市边缘，但随迁子女上不了学，故乡又很难回去了。一些小有成就的早期进城务工者，在大城市买了房，子女和老人都迁过来了，但等子女到了高中阶段只能回乡，有的在县城租房上学，有的甚至尽其所能将子女送到国外上学。“人户分离”造成的不合理不公平的社会问题还有很多，就不一一列举了。
现行户籍管理是重大不合理制度问题。对此，十八届三中全会提出了推进农业转移人口市民化，加快户籍制度改革的要求。2014年政府工作报告中提出，到2020年解决“三个一亿人”城镇化问题。各地也在行动，落实改革决定。但由于城乡之间、地域之间、大中小城市之间基本公共服务的差异，人员自由流动困难和公共服务接续困难，这项任务难度很大,到现在为止并未完成。
与城乡二元结构相关的更大问题是城乡土地制度二元化。城镇土地为国有，按照土地规划，政府进行公共用地和生地的“三通一平”开发，按不同的期限将熟地拍卖给住宅和商业地产开发商，用户买到房产及连带的一定期限的土地使用权。民法规定，使用权到期后自动延期，但未说明是否需付出对价。农村土地为集体所有，分为农地、集体建设用地（含宅基地），用途不可改变。农民获得宅基地的使用权和农地的承包权，承包权在集体成员之间分配转让。农民举家迁到城镇，名下的农地分配给其他成员承包，还要将宅基地无偿交还集体。这样一种农村土地制度，妨碍了农地集中使用，技术水平和规模效益不高。农民收益不高，生活水平远低于城镇，按照经济规律，农民自愿进城务工，但受各方面原因所致，很难在城镇落户，留下留守儿童、留守老人。即便举家搬离的农户，有什么激励愿意将宅基地交还集体？根据中国社会科学院《农村绿皮书：中国农村经济形势分析与预测（2018—2019）》数据， 2018年农村宅基地闲置程度平均为10.7%。有关资料显示，务农人口逐年减少，但宅基地占用不降反升，个别欠发达地区的宅基地废弃四分之一以上，宝贵的土地大量浪费。
土地不能集约使用，农民难以迁入收入更高的城镇就业，农村居住过于分散，则公共服务的覆盖成本过高，基本公共服务均等化的目标是难以实现的。但农民追求美好生活的愿望和阻断贫困代际传递的努力是不懈的。可以观察到，县城的房屋被出租或买下，用于长辈陪着子女争取好一些的教育，在外打工的父母辛苦供养他们，有多少家庭分离？城乡二元土地制度还造成了城市土地利用率不高，规划严重不合理，大量的“城中村”和城市周围土地并未得到很好的利用。城镇的扩展只能通过政府征地拆迁、土地变性才有可能。愈来愈高的生地变熟的成本，使得土地使用权出让价格愈来愈高，严重推高了房价。这又损害城镇人民的生活，农民入城也更为艰难。这种二元结构除了损害社会，对经济的损害也十分严重。近年来，务农收入仍远低于社会平均收入，但农村劳动力流入城市产业的速度大幅度缩减，企业招工难、招工贵。刘易斯拐点提前到来。不要忽视，刘易斯拐点的分析，假定劳动力流动和土地使用的转换是自由的，是城乡二元体制导致了“拐点”提早到来，国民经济福利损失巨大。
我国城乡二元土地制度的另一个重大制度差异，是农村集体建设用地（含宅基地）没有容积率规范。大量的“小产权房”“城中村”由此而产生。这有相当的正面作用，农民工和城市有意改善居住条件的家庭是租购的主力，助推了城市化进程。但问题也是显著的，第一，由于缺乏规范监管，建筑质量堪忧，出现大量民事纠纷，甚至安全事件。第二，租购者的转让和继承权得不到足够的法律保护，难以稳定预期。第三，公共服务无义务也无动力充分覆盖，“脏乱差”“行车难”“入学难”十分普遍，打工子弟学校成为补充。第四，前期的缺乏规范，成为优化城市规划的“堵点”，各地出台了一些整治政策，收效不理想。第五，由于缺乏用途管制和容积率规范，出现了“种房”现象，特别在大城市周边十分普遍，拆迁成本越来越高，产生“拆二代”，收入分配不公。解决此类问题主要依靠政策，但制度性问题不是靠政策能够解决的。
城乡二元体制使得我国城镇化进程远低于经济发展水平，农民收入远低于城镇。绝对贫困人口主要存在于农村，针对这一问题，十八大以来大力脱贫攻坚，成果显著。今年完成脱贫目标任务虽然艰巨，相信能够实现，难在如何巩固下去。也就是脱贫攻关阶段性任务完成之后，如何转到乡村振兴上来 。农村脱贫，除了公共财政支持教育、医疗、低保等公共服务外，最重要的是农村劳动力找到得以致富的生计。从广为报道的情况看，主要的生计是特色种养，农副产品加工，乡村旅游，电商带货。一些发达地区劳动密集型产业向贫困地区乡镇转移，还有政府提供的一些公益就业，这些比例不大。总的看还是围绕着农副产业。在这些方向还要继续发力，但要认识到是有极限的。从下面这几组数据就可以看出来。
2019年，我国户籍人口城市化率为44%，常住人口城市化率为61%，差距17个百分点，大约2.4亿人。常住人口就是在城市居住半年以上的人口。除了少数等待积分入户的人口外，大部分是农民工和少量的随行儿童。人社部提供的数据，2019年有近3亿农民工，看来有约1亿农民工连城市常住人口都不是，在四处打工漂泊。
还有一组数据，农村户籍人口占比为56%，约7.8亿人。据有关资料估算，全国劳动人口占总人口的比例2019年为64%，就是说农村劳动力有5亿左右。扣除近3亿的农民工，务农的劳动力有2亿多一点，这些劳动力，主要是务农，商旅和因各种原因难以出去打工的。在农村人口中还有大量的留守儿童、留守老人，外地打工者供养他们，汇回收入占农村人口收入的一半以上。
再看一组数据，去年我国第一产业增加值占GDP的比重为7%，如果务农收入能够达到全国收入的平均水平，纯农业劳动力只需要6200余万人，考虑到农村人口还可以有旅游、出租和商业收入，仍能吸纳就业，在农村就业人口会约1亿人，农村家庭人口会多于全国平均水平，农村人口相应的会有约2亿人，其余则需要转移。总之，要通过城镇化转移接受过剩的约4亿农村劳动力，成为相对稳定就业、同等权益的城市居民，城市一般服务业、建筑业、劳动力需求多的制造行业等还有不少就业岗位，长期居住下来就会产生需求，城市生活方便性也会提高，成本会下降。与其相关的部分农村人口转为城镇居民，也会带来需求，留守儿童和留守老人也会相应减少。不然，仍靠现在特色种养、农副产品加工、乡村旅游，需求会不足。现在已经看到特色种养产品出现过剩。
同样的道理，乡村旅游在毗邻城市的地方有规模效益，是可行的，边远风景秀丽的地方，更适合小众旅游。农民的迁出，大量的宅基地可以复垦，并整合分散化的土地，建设高标准农田草场，产生规模效益，吸引高技能经营者参与，增加务农劳动力就业。这种效果主要发生在联片土地宜农牧地区。在土地比较碎片化的地区，各种特色种养业和相关加工业也会有需求。那些不适合人类生存过于边远的地区只能移民搬迁。乡村振兴战略绝不能一刀切，要因地制宜，有长远发展眼光。
最后一组数据，我国的收入分配差距是十分大的，基尼系数最高的时候超过了0.48，相当于当今美国的水平，而过高的收入分配差距，正是当前美国骚乱的原因之一。近年来加大脱贫攻坚力度，农村人口实际可支配收入的增长快于城市，基尼系数有所降低，2019年为0.462，仍十分高。造成基尼系数过高的最主要原因是城乡收入差距，城市收入大约是农村收入的三倍，如果消除差距，基尼系数就能够降到0.4以下，将是经济社会发展的稳定器。主要靠公共财政去补农村，片面理解“城市反哺农村”，来消除差距是不可行的，那么我们的宏观税负要大幅度提高，还会养懒人，对经济社会都有破坏性。还是应主要依靠市场力量推进城市化，吸纳过剩农业人口。
城市化的发展除了观念上重视之外，重要的是要推进改革。2013年12月，中央城镇化工作会议在北京召开。这是改革开放以来中央召开的第一次城镇化工作会议。两年之后，又召开了中央城市工作会议。在两次会议上，习近平总书记的讲话，都讲到了城镇化的意义，有序加快户籍制度改革，公共服务均等化，推行以人为核心的城镇化，以大城市为中心的城市群是经济规律，等等。站位高，任务明，也都提出了很多改革任务。最近一次是今年4月9日，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》）。这是中央关于要素市场化配置的第一份文件。
在劳动力要素方面，《意见》要求，“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度”，“建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置”，等等。在土地要素方面，《意见》要求，“建立健全城乡统一的建设用地市场”，“充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度”，“深化农村宅基地制度改革试点，稳步探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制”，等等。指向改革已经落后于时代的城乡二元户籍和土地制度，以及需要配套的公共服务体制政策。
这些改革任务重，涉及的利益比较多，要持续坚决地推进。而城市化的健康发展，其镜像就是乡村振兴。其中包括随着土地要素市场化配置改革，在规划指引下，让城里人去农村投资，助推乡村振兴。现在已明确，脱贫攻坚阶段性胜利后，要全面转到乡村振兴方面来，之间要有一个过渡期。我提供的四组数据，表明面对问题的基础性和多重性，提示达到理想目标需加强中央统一领导，在要素市场化配置的基础上，公共政策给予适当的支持和引导，既发挥两个积极性，又破除既得利益，任重道远。我理解这一过渡期不会太短，将是城乡联动改革攻坚期，现有脱贫攻坚的政策措施力度不能减，需进一步放眼长远补短版、调结构，加大公共服务资源可携带的范围和力度。财政理论和实践表明，提供同等水平的公共服务，在人口分散、条件恶劣的边远农村地区，相比于在一定规模的城市，纳税人的花费要大得多。一些资金使用要转型，朝向城乡联动，推进城市化为基础的乡村振兴，工作方法也要转型，而且更为根本。
综合分析在近中期，可以有效动员的国内需求是，以大城市为中心的城镇化。2019年，我国即便按常住人口计，城镇化率为61%，也低于人均GDP 1万美元国家的平均水平，潜力巨大。我国城市的集聚程度也相对较低。大城市为中心的城市群，基础设施有规模效应，经济有集聚效应，制造业、服务业、科研，都可以产生大量的就业，和良性的商业、居住地产需求。动员城市化需求，潜力大，受全球衰退影响小�(点击此处阅读下一页)
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