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巩固:美国原告资格演变及对公民诉讼的影响解析

更新时间:2020-07-24 08:50:33
作者: 巩固  
事实损害本身已发展成了一个复杂的规则体系,并由于其地位的提升——作为宪法要求——而具有了更广的限制,成为了本来已有明确法律授权的公民诉讼的障碍,甚至对国会有关起诉的立法权力也构成了约束和挑战,这恐怕是其始作俑者所始料未及的。

  

   Lujan案备受争议,对其不乏批评之声,但其主要观点和相关规则随着诸多案件的引用而牢牢确立了下来。如今,三要件体系及其具体判准已成为了原告资格的基本规则,尽管在具体认定标准方面还呈现出松紧不一的波动。即使常被认为是对Lujan案之反拨的Friends of Earth, Inc. v. Laidlaw Environmental Services (TOC), Inc.案(以下简称“Laidlaw案”)[21]和Massachusetts v. EPA案(以下简称“Massachusetts案”),[22]判决也并未脱离Lujan案的基本框架和规则,案件本身仍集中于事实损害、因果关系和可补救性三要件,只是认定标准有所放宽。这些判决(至少主笔法官本人)甚至也不认为其认定标准与Lujan案有什么冲突,[23]尽管是否真的如此尽可见仁见智。而近期的案件显示,认定标准又有向严苛化发展的趋势。例如,在2009年的Summers v. Earth Island Institute案中,最高法院以“缺乏充分伤害”为由,驳回了环保组织挑战林业局对某些木材销售予以程序豁免的原告资格,理由是原告并未明确指出哪些具体的木材销售项目影响其对森林的享受,因而“不足以满足事实损害所要求的迫切性”。[24]

  

   二、社会变迁中的公民诉讼与原告资格

  

   现行原告资格规则对公民诉讼的影响是显然的,尽管其并非专门为公民诉讼而设,但显然对公民诉讼的影响最大。首先,对公民原告来说,其诉权本已得到法律的明确授予,但最高法院把事实损害要件提到了宪法高度,作为一切诉讼均须满足的最低标准,相当于为公民诉讼凭空设置了一道障碍,使其原本不设防线、方便起诉的优势遭到了极大消解。其次,环境案件的最大特点即在于公益性——同时影响多人而非针对具体个人。公民诉讼制度的初衷,是允许公民个人作为公益代表进行起诉,以发挥“私人检察总长”的功能。[25]但事实损害要求原告必须以救济自我损害的名义起诉,使原告无法理直气壮地为公众、环境或自然代言。再次,相对于一般领域而言,环境问题更加开放和不确定,被诉行为是否造成事实损害、因果关系如何、可否司法补救等往往难有定论,这些均高度依赖法官的裁量。最后,以事实损害作为原告资格的核心要件甚至动摇了不以个人受害为必要条件的公民诉讼条款的正当性基础,Lujan案判决以此角度发出的合宪性质疑,使整个公民诉讼蒙上了一层阴影。自Lujan案以来,原告资格对公民诉讼的影响越来越大,不具备原告资格成为法院拒绝受理公民诉讼的惯常理由。也正基于此,原告资格多为环境法学者所批评,并将其视为保守派法官限制环保的工具。然而,任何诉讼皆有限制。仅仅对原告资格进行限制,其本身并不构成对原告资格的否定。而对这一源远流长、复杂多变的制度来说,对其所进行的“反环保”的情绪化指责也难免有失偏颇。因此,跳出环境主义视野之局限,结合社会发展的历史背景和司法运作的现实情境来看,或许会有更好的理解。

  

   在上世纪六七十年代的环境危机大背景下诞生的公民诉讼为“管制俘获”理论发展的产物。在现代环境运动爆发之前,美国政府已经与环境污染斗争了几十年,制定了大量法律,但执法的低效使人们对政府的环保决心和能力产生了深刻怀疑,由行政主导的传统执法体系受到了严厉批评。“俘获”理论在环境管制的相关研究中占据统治地位,执法机构出于各种原因(代表性理论如“利益代表不均”、“旋转门”、“铁三角”等)对被管制企业抱有不当同情,管制者为被管制者“俘获”成为一种普遍认识;公众需要有更多权利和机会参与决策和执法,也已成为社会的广泛共识和强烈期待。[26]由此,“公众起诉+法院审查”被视为破解“企业+机构+保守议员”组成的所谓“铁三角”的关键,其制度载体即为公民诉讼。在制定史上首个公民诉讼条款时,参议院的立法报告即把之前的联邦执法活动描述为“保留的(restrained)”,明确表示希望通过公民诉讼来“刺激政府机构负起执法和诉讼的责任”。[27]而在两年之后《清洁水法》的公民诉讼立法中,参议院的报告更是明确指出“执法几乎完全缺失”。[28]在此背景下,后来修改或制定的主要环境立法大多数都规定了公民诉讼条款,并构成了美国环境法的基本制度。

  

   然而,上述对公民诉讼的期待建立在一系列的假设之上,包括环境执法不力的非法性、司法干预的有效性、公民原告作为公益代表的正当性,以及公民诉讼与环保实效的正比例关系等,虽不乏正确成分,但失之简单。随着实践的深入,环境案件的复杂性日渐显现,这些认识也受到了现实冲击,并影响到法院对公民诉讼的观感,加剧了原告资格的收紧。

  

   第一,对环境行政行为的司法审查效果有限,不易实施。公民诉讼早期主要用于挑战环境监管机构“未能及时、充分执法”的“失职”行为。[29]与以往被审查的行为不同,这些行为多数属于“消极行为”,如未严格执法、未及时立规、未充分实现国会意图、未完成法定任务或目标、发起的执法行动不够严厉或充分等。这些表面上似乎无可争议的“失职”背后往往有着复杂的现实因素,法院难以简单否定,也不易有效救济。一方面,“管理环保决策的联邦规则和程序经常是复杂的、矛盾的、难以使用的、对抗性的、昂贵的、僵硬的、不确定的”。[30]有些内容即使立法者也没有清晰的理解和统一的认识,有些条款本身就是因为在立法阶段争执不下而不得不模糊表述,从而留待具体机构在具体执法中探索的。对此,并无专业背景和具体知识的法官不易作出令各方信服的权威解读。另一方面,许多环保职责的履行有赖于相应执法资源的支持,而国会在为具体机构定目标、下任务时很少伴有充分的资源拨付,受不同产业影响和控制的拨款委员会和各分委员会甚至常常发出相互矛盾的信号,如消减预算、精简机构等,使机构即使有执法意愿但也遭遇客观不能。对此,即使法院作出裁决,也难有良好的实效。

  

   第二,直接针对环境违法者的“公民执法诉讼”经常干扰具体机构执法。这种诉讼是在公民原告认为执法者疏忽或偏袒(如放任违法或处罚不够严厉)时针对违法者提起的,是“私人检察总长”功能的体现。然而,从环境执法的常态来看,执法机构与企业之间是一种长期博弈、互相依靠的“共生”关系。监管者由于在信息、技术、资源等方面的天然劣势,难凭一己之力实现全面执法,要想获得被管制者在总体上的良好守法,必须取得其理解与配合。“控制污染与控制盗窃、欺诈有很大差异。对污染者个人的标准执法可能是费钱而低效的,与违法者的讨价还价经常是难以避免的。”[31]过于“强硬”(也意味着“僵硬”)的执法可能引发企业的抵触和反弹(包括更加消极的守法和更加积极的立法游说),并非环境法实施的理想状态。由此,在环境领域,一定程度的执法自由和“变通”有其合理性和必要性,而公民诉讼的介入无疑将对此造成冲击,在实现个案正义的同时,未必符合整体最佳。对此类案件,法官的依“法”裁判也存在几分尴尬。

  

   第三,公民诉讼的“严格执法”有时会放大环境法的固有缺陷,加剧形式合法性与实质合理性的紧张。环境违法行为与一般违法行为的最大不同在于其两面性——多数都是经济或消费行为,并且具有一定的正当性与合理性。环境决策和执法也非简单地依法而为,其必须兼顾不同群体的利益,平衡环保、就业、经济发展、生活便利等多重价值,在本质上是一个如何实现最佳比例的问题,而这种“比例”需要结合各种具体因素作综合判断,因地、因时制宜,难以“一刀切”处理。但环境法(尤其全国普遍适用的联邦法)在制定阶段不可能有太多细致的考量,尤其在轰轰烈烈的环境运动为环保涂上“政治正确”色彩的情况下,各种地方差异和现实困难很难在立法阶段得到充分讨论和解决,立法者更乐于作出“法乎其上”的笼统规定以迎合民意,而把具体问题留给执法者解决。因此,从社会实效角度看,在执法过程中对法律进行一定程度的变通,不仅是合理的,而且是必须的,这既是对本身并不完备的环境立法的矫正,也是对立法理想与守法现实的平衡。实际上,在美国,对环境污染的“相对主义观点”及对轻微环境违法的“宽容”具有相当的社会基础。“对轻微违法的严格执法将会招致合法性质疑,无论谁来进行执法。即使法律明确规定了量化限制和严格责任,仍然可以期待其应被‘合理地’执行。”[32]但公民原告往往忽略环境法的这种复杂性而将之视为必须严格遵守、不得变通的绝对律令,追求绝对意义上的守法,难免导致形式守法与社会实效的背离,也使法院陷入裁判窘境,这在原告具有极端环境主义倾向时尤为明显。

  

   第四,随着环境保护运动的发展和环保实践的深入,公民诉讼的必要性及实际效果也受到了更多检视。从理论上看,作为公民诉讼根基的“俘获”理论在八十年代以来受到了全面检讨。研究表明,“俘获”的确存在,但很难认为存在系统性的行政缺位风险,被管制者在政策影响方面并非总是优于受益人,[33]管理者甚至也常被受益人“俘获”。[34]法院在保证管制法规执行方面的有效性也受到怀疑。[35]另外,“牺牲的金字塔”理论认为,环境利益主要为中上阶层享有而成本由穷人负担,国家的环境法律政策常常为了实现精英的道德理想而牺牲地方群体的利益。[36]这种认识也削弱了追求环境法绝对实施的道德正当性。随着近年来对传统“命令—控制”型环境治理模式的批评,寄生于此体制的公民诉讼更不可避免地受到了冲击。[37]正如有学者所指出的,公民诉讼“可能最好理解为在一个只可能有混合性成功的制度上的重叠补充”。[38]

  

   从实践角度看,在上世纪七十年代中期的环保运动高峰之后,美国的环境运动向两极化发展,环保阵营日益为各类在某具体领域具有特殊偏好和利益的环保组织所主导,而公民诉讼也往往成为他们维护自我利益、追逐常常脱离主流的激进主张之工具,近年来更随着民事罚款和诉讼费的方便可得而出现了“逐利化”倾向,与制度初衷不无差距。实际上,公民诉讼在环境质量提升方面的实际效果,从未获得真实数据的支撑。反之,“唯一的实证分析表明,国家性志愿团体提起的诉讼占据主要部分,多数诉讼是针对最不重要的资源而提起的。通过移除任何对实际环境影响的考虑以及降低追究被告责任的成本,公民诉讼条款鼓励的实际上是敏感而易受伤害的原告,而非环境利益”。[39]有人甚至认为其产生的问题可能比解决掉的问题还要多。[40]

  

   尽管这些情况并不构成对公民诉讼的全盘否定,但足以模糊其曾不容质疑的公益形象,从而影响了法院的积极性。在国会立法作出“任何人皆可起诉”的宽泛规定的情况下,原告资格就成了可资法院抵御的最后防线。

  

   三、原告资格的功能与意义

  

根据现行原告资格,无论案件与公共利益的联系多么紧密,原告都不能以公共利益受害为由、以公益代表的身份提起诉讼,而必须基于自我利益提起。对于这种“原告资格的私法模式”,[41]不乏批评之声。但不管如何争论,该模式在功能上的可取之处是毋庸置疑的。截至2002年的统计数据表明,Lujan案判决在作出后的10年内已被各级法院引用了3916次,而Morton案判决在作出后的30年间被各级法院所引用的次数也有2728次。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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