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巩固:美国环境公民诉讼之起诉限制及其启示

更新时间:2020-07-11 15:28:22
作者: 巩固  

   (三)对象限制:特定违法

  

   公民诉讼只能针对公民诉讼条款本身所明确列举的特定违法行为提起,范围狭窄,因法而异。

  

   多数公民诉讼条款规定了两种类型的诉讼,其中以环境违法者为被告的被称为“私人执法诉讼”。在史上首个公民诉讼条款——《清洁空气法》第304节——的制定过程中,国会两院的立法报告都明确表达了要严格限制对象范围的意图并提出具体方案,即被诉违法行为所违之法只能限于行为人本来就应遵守的客观标准或具体规则,而不包括普通法或法院自己制定的环境标准。[28]故该法1970年版本的被诉对象只有违反“(A)该章规定的排放标准或限制或(B)部长或州根据这种标准或限制所签发的命令”。[29]直到1977年修正案,才增加了第三种情形——未经许可擅自建设或操作新建或改建的大型排放设施。[30]《清洁水法》第505条的对象也限于违反排污标准、限制或相关命令者。[31]在实践中,这些“标准”或“限制”的具体内容和要求须依据标准、计划、项目来具体判断,不一而足。例如,《毒物控制法》规定被诉对象是违反“任何被指控违反本章,或任何依据本编第2603、2604、2605节或本

  

   第二、四分章所制定的规则,或根据本编或本章第二、四分章所制定的用以限制这些违法行为的命令”者。[32]也有个别法律规定宽泛,如《濒危物种法》针对的“违反本章任何条款或由权威机构签发的规章者”。[33]

  

   另一类是针对未能依法履职的环境管理者提起的“强制执法诉讼”,[34]限于行政行为违反“非裁量职责”时,[35]具体须由法院结合立法综合判断。例如,在“威斯康星环境十年公司诉威斯星辛电力与照明公司案”[36]中,法院认为美国联邦环境保护局在《清洁空气法》中的非裁量职责包括执行州计划、对操作许可提起诉讼、履行州执法计划中体现的程序性要求、对违反执行计划的州签发通知等。

  

   (四)违法状态限制:持续或间歇

  

   几乎所有公民诉讼条款都把私人执法诉讼的被告界定为“被控正在违法的人”。实践中法院将之解释为诉讼只能在违法行为进行中提起,而不能起诉已终止的行为。在“格沃特尼诉切萨皮克湾基金会案”[37]中,法院认为《清洁水法》第505(a)的客观表述表明不允许对“完全过去的违法”提起公民诉讼,而只能起诉持续的或“间歇性的”——已经过去的污染者未来很有可能再次污染。不过,此点法院不易判断,原告也很难清楚获知其起诉时违法行为是否确已停止,故原告通常只要表明在起诉时是善意相信违法行为持续或间歇即可。[38]

  

   (五)程序限制:诉前通知

  

   诉前“通知”是公民诉讼条款的重要内容。以《清洁水法》为例,其明确规定在原告发送指控违法的通知给环保局局长、违法行为所在州和被指控违法者60日之前,不得起诉。[39]这样规定的目的在于使美国联邦环境保护局和州政府及时了解情况,给予其优先执法和救济的机会,同时也给被告及时纠错、主动守法的机会,避免不必要的诉累。

  

   通知属于强制性义务,原告必须严格遵守,通知不合格将构成管辖瑕疵导致案件驳回。联邦最高法院明确指出通知“对于依据公民诉讼条款起诉来说是一个强制性要件,地区法院不能抛开这一要求自由裁量”。[40]不合格的通知主要有两类:一是内容或格式不合格。法院要求通知须包含“使接受通知者能够识别被指控的违法活动的足够信息”,以使表述达到“合理清楚”的程度。[41]实践中,相关内容包括被违反的具体标准、限制或命令,违法行为的时间、地点,违法责任人,通知发出者的全名、地址、电话号码等。在格式方面,美国联邦环境保护局有专门规章作出详细规定。[42]二是不足法定天数。多数法律规定了60日的通知期,也有一些特殊规定,如《资源保护和修复法》对涉及“重大和实际危险”的规定了90天。[43]通知发出后未足法定天数即提起的诉讼将被法院驳回,除非符合法定例外情形。[44]

  

   (六)顺位限制:勤勉执法

  

   “公民诉讼是对政府行动的补充而非替代。”[45]为确保公民诉讼这种辅助功能的实现,避免与行政权发生冲突或僭越,多数公民诉讼条款都规定了“勤勉公诉”,要求在行政主体已起诉或正在勤勉地对被诉违法行为进行执法时排除公民诉讼。例如,《清洁水法》规定,“没有诉讼可以提起……如果环保局局长或州已经在美国或州法院提起一项要求遵守标准、限制或命令的民事或刑事诉讼”。[46]对此,可以从以下几点加以把握:

  

   1.执法形式不限于起诉。尽管法律条文使用了“公诉”一词,并要求提起民事或刑事诉讼,但司法实践中能够阻遏公民诉讼的执法活动不限于此,而包含了各种可能的执法形式和救济举措,如罚款、和解协议”[47](以下简称“护河者案”)中,法院认为美国联邦环境保护局对本可处以每天1万到2.5万美元罚款的违法行为仅罚款5000美元的执法有违法律意图,不能排除公民诉讼。而在“雷德劳案”中,被告与地方环保部门在诉前通知期限内达成了接受10万美元罚款(该公司因违法而获利100多万美元)及作出承诺守法的和解协议,但法院仍受理案件。

  

   2.执法须勤勉。何为勤勉,须具体案件具体分析,法院拥有很大的裁量空间。例如,在“锡楚埃特南北河流流域管理局诉锡楚埃特案”[48]中,环保局局长的执法命令和被告相应的守法活动被认为是“勤勉执法”。在“卡尔诉赫夫纳案”[49](以下简称“卡尔案”)中,法院认为法律“并不要求政府执法达到影响深远或热情的程度,其只要求勤勉”,故美国联邦环境保护局进行调查并达成和解协议的行为即构成勤勉。在“卡伯特森诉美国高士有限公司案”[50]中,法院还认可了政府以违法者“采取本来没有义务承担的特别矫正措施”为条件同意不施加惩罚对公民诉讼的排除。总体来看,勤勉乃是指执法者正常、自然地采取合理的执法措施,而非必定契合于公民原告所期待的那种高度的“勤勉”。美国联邦第六上诉巡回法院指出“对美国联邦环境保护局之于适当救济的判断作事后评价是对法律授予执法权给美国联邦环境保护局的这种谨慎授权的不尊重,州和私人公民,只能被允许在美国联邦环境保护局未能行动时起诉,而不是在美国联邦环境保护局已经采取行动只是在原告看来不够‘进取’的时候”。[51]

  

   3.及时行动。勤勉公诉不受诉前通知期限的约束,即使在通知的60天或90天期限过后,只要在公民诉讼提起前采取公诉行动,就可产生排除效力。但对于在公民诉讼提起之后进行的执法,是否还有排除效果,法院认识不一,但总体呈严格控制趋势。例如,在“切萨皮克湾基金会诉美国修复公司案”[52]中,美国联邦第四上诉巡回法院认为法律表述所使用的完成时态及其结构表明除非政府首先起诉,否则不构成禁止。

   三、谨慎性原告资格:公民原告的司法惯例约束

  

   除宪法和法律之外,法院在司法实践中发展出的一些惯例性规则,对公民起诉也起到限制作用。这些规则常被称为“谨慎性原告资格”规则。[53]

  

   (一)“利益区间”

  

   “利益区间”要求原告不仅要证明其受到损害,还要证明其诉请保护的利益在授权法所保护或管理的利益范围之内。[54]其意图是“排除那些其诉讼可能阻挠而非加强法律目的的原告”。[55]此对判断公民原告的适格性具有重要意义。在典型案例“危险废物处理委员会诉环保局案”中,原告挑战美国联邦环境保护局依《资源保护与修复法》制定的标准严苛的“溶剂和二恶英”规则。美国哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院认为,如果把原告资格赋予所有因机构活动而受到不利影响的人或者其利益与法律目的仅具有边际关系的人,那么将摧毁对“谨慎性原告资格”的要求,因为任何具有宪定原告资格的人将都有权起诉。最终,法院虽以该挑战通过防止采用不当的废物处理技术而有助于实现管制污染的法律目的为由认可了原告资格,但也指出因该法而受到竞争性损失的人没有原告资格,因为这种损失不在法律保障的利益区间。[56]利益区间对公民诉讼的意义在于,公民原告必须要证明受到损害的利益符合起诉所依据的公民诉讼条款所在的单行法的目的。例如,提起《清洁水法》公民诉讼的,应当符合《清洁水法》“修复和维持全国水的化学、物理和生物完整性”的目的,从而把原告的诉求控制在符合法律目的的合理范围内,减少偏离法律目的的恶意诉讼。

  

   (二)“成熟”

  

   美国宪法规定司法权及于“案件”与“争议”。这意味着,案件和争议的存在是司法权得以启动的前提。法院由此认为,起诉请求须在适当时机提出,太早,案件、争议尚未形成,不够“成熟”;太晚则失去意义,构成“诉由消失”。司法实践中,成熟规则主要用于行政法领域,并为相关立法所吸收。其典型体现是《联邦行政程序法》第704条,该条把司法审查的对象限定为“终局机构行为”。在“班尼特诉斯皮尔案”[57]中,联邦最高法院列出了判断“终局”的两大标准:(1)机构决策过程确已终结,而非尝试性的;(2)机构行为产生相关权利、义务,或将导致相应法律后果。当机构消极行动时,成熟性判断更加复杂。在“诺顿诉南犹他州荒野联盟案”[58]中,原告指控土地管理局未采取合理措施解决其管辖土地上的越野车使用所导致的环境损害。联邦最高法院判决指出,对机构不作为的审查须满足两个条件:(1)不作为是独立的;(2)法律要求其作为。据此,联邦最高法院认为,在国会明确赋予土地管理局管理涉案土地的裁量权且没有任何法律对越野车的使用作出禁止性规定的情况下,即使被诉行政行为是终局的,对司法审查来说也不够“成熟”。在“俄亥俄州林业部门诉塞拉俱乐部案”[59]中,塞拉俱乐部挑战俄亥俄林业部门制定的林业管理计划,认为其采用的方法不够环保;同时,该计划已被正式采用,对相关林业活动具有指导性和约束力,产生了相应的法律后果,已经成熟。但审判法官一致认为挑战不成熟。

  

   成熟规则对公民诉讼的影响不言而喻。“强制执法诉讼”直接针对环境执法者提起,且多数针对消极行政行为,起诉能否被受理,成熟性审查是必经关卡。即便是针对环境违法者的“公民执法诉讼”,也受到间接影响。因为公民原告发现的违法活动可能已被执法机构列入监管日程,从而被认为不够“成熟”。

  

   (三)“诉由消失”

  

“诉由消失”也被认为是《美国宪法》第3条的隐含要求。其意义在于确保原告与诉讼之间始终存在需要法律加以保护的利益关系。否则,法院将不予受理,因为已不存在宪法要求的案件或争议。[60]“诉由消失”意味着如果原告在起诉前或过程中对案件失去可获得司法补救的利益关系,那么诉讼将不被受理或继续。其可能的主要情形有二:一是被告相关情势的改变导致不存在继续违法之可能,或诉求无法实现。例如,一个挑战环保部门规章的案件可能因为该规章的被撤销或修改而构成“诉由消失”。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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