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章志远:中国行政诉讼中的府院互动

更新时间:2020-07-06 00:53:10
作者: 章志远  
“自觉接受司法监督”“认真做好行政应诉”“积极配合法院审判”等体现府院互动理念的机制被吸纳其中。使这一阶段的府院互动实践颇具中国特色,呈现“地方大胆创新—司法文件助推—行政系统响应”的生长轨迹。

  

   (二)2014年修改行政诉讼法后的府院互动

  

   行政诉讼法在2014年的修改,直面了社会反映强烈的行政诉讼“三难”问题,吸收了行政审判实践中的有益经验,确立了一系列具有现实针对性的应对举措。[20]最高人民法院继续不断创新工作方式,指导推进行政诉讼中的府院互动。作为对国办印发的首个全面规范行政应诉工作专门性文件的回应,最高人民法院印发《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》,依法推进行政机关负责人出庭应诉,并将其作为工作亮点连续写入2017年和2018年工作报告之中。2015年11月2日,最高人民法院首次在全国人大常委会会议上就行政审判工作进行专项汇报,重点提及2010年以来人民法院一审行政案件协调化解率、司法建议发送数和行政审判白皮书发布数等府院互动成果。除不定期发布指导性案例外,最高人民法院还从全国行政审判一线挖掘典型案例,先后公布征收拆迁、信息公开、环境保护、行政不作为、经济行政、行政协议等领域的典型案例,引起了社会各界的广泛关注。[21]

  

   近五年,行政诉讼中的府院互动呈现个案处理型与法治促进型并重趋势。究其原因,妥善化解行政争议和助力法治政府建设成为行政审判工作面临的两大紧迫任务。人民法院一审行政案件受案数在2015年首次超过20万件,呈现逐年稳步增长之势。加之行政诉讼管辖体制改革,妥善化解行政争议的压力不断增大。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称“全面依法治国决定”)明确了“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的战略任务,作为“法治国家的主体”的法治政府建设进入快车道。[22]中办、国办联合下发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》,明确地方党委政府主要负责人是法治建设的重要组织者、推动者和实践者,法治政府建设对于外力支持的需求更加迫切。

  

   围绕行政争议实质性化解的目标,各级法院在行政诉讼法的指引下,展开了灵活多样的个案处理型府院互动。上海市高级人民法院将“深化行政争议实质性解决机制改革,细化完善行政案件协调化解相关工作规范”作为2018年行政审判重点工作,率先发布《关于进一步完善行政争议实质性解决机制的实施意见》,对实质性解决行政争议的具体情形和机制作出了详细规定。2019年,上海、安徽、吉林三地高级人民法院相继发布“实质性化解行政争议十大典型案例”,公开展示协调化解的主要经验和典型意义。最高人民法院已在29份行政裁判文书中明确提及“实质性化解行政争议”,[23] 2019年将“促进实质性化解行政争议”分别写入年度工作报告和人民法院“五五改革纲要”之中。出庭应诉的行政机关负责人级别不断提高,时任贵州省副省长和中国证监会党委委员开创了省部级领导干部出庭应诉的先例;[24]规范出庭应诉的行政立法不断增多,河北、广东、福建、吉林四省人民政府相继发布行政应诉规章。上海市政府与上海市高级人民法院联合推出行政机关负责人出庭应诉“升级版”——出庭旁听讲评“三合一”,该项创举获得第五届“中国法治政府奖”。[25]致力于行政争议实质性化解的司法建议,在各级法院得到更为广泛的运用,取得了多方共赢的社会效果。[26]

  

   在法治政府建设步伐明显加快的背景下,五年来法治促进型府院互动方式异常活跃。地方三级法院普遍开展行政审判白皮书发布活动,形成发布方式公开化、内容数据图式化、十大典型案例附随化等特点。北京市第四中级人民法院、上海铁路运输法院等行政案件集中管辖法院针对各区政府涉诉案件情况发送分报告,起到了法治“体检报告”的作用。福建省首创的“省—市—县”三级府院联席会议机制不断向项目化、清单化管理方式转化,助力法治政府建设的成效日益明显。[27]能力助推提升机制朝着规范化、多样化方向发展。行政诉讼败诉率、被诉行政机关负责人出庭率,被纳入中央全面依法治国委员会办公室印发的《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》附件“市县法治政府建设示范指标体系”之中。上海市高级人民法院与上海市法治政府建设工作领导小组办公室、上海市人民检察院于2018年1月共同签署《关于本市建立行政规范性文件审查衔接工作机制的指导意见》,在全国率先建立法院事前建言和事后监督相结合的规范性文件审查衔接工作机制。[28]最高人民法院自2015年起连续五年将“‘支持’与‘监督’行政机关依法行政”写入年度工作报告,并将“围绕推进法治政府建设,改革完善行政审判工作机制”写入人民法院“五五改革纲要”。

  

   行政诉讼中府院互动的实践演进显示,最高人民法院发挥了关键性“高位推动”作用。[29]地方法院与行政机关的各种有效互动,经最高人民法院提炼后初步实现规范化和体系化,部分实践成果得到最高国家权力机关和行政机关的支持,进一步夯实了府院互动的规范依据。

  

   二、行政诉讼中府院互动的法理基础

  

   府院互动的兴起展现了行政诉讼中司法权与行政权的另类关系形态,行政诉讼发展“来自地方法院在最高人民法院所开拓的局面下的自行突围”。[30]近五年府院互动的持续推进,表明法院系统对行政审判新政策的坚持。而与官方积极认同的立场不同,理论界对某些府院互动方式,尤其是过度协调化解造成的司法监督功能萎缩,普遍表示担忧。[31]司法高层对行政诉讼非正常撤诉现象、“两高四低”现象其实也早有关注,[32]甚至通过部署集中治理行政案件申诉上访专项活动予以纠偏。[33]鉴于行政诉讼法已明确规定部分行政案件可以适用调解,全社会对于法院以府院互动方式促成双方当事人自愿和解的做法应当给予理解和尊重。

  

   从近五年司法统计数据来看,行政诉讼法立案登记制的红利并未明显显现。与海量民事案件和行政执法决定相比,全国一审行政案件数量依旧稀少,井喷式增长局面在相当长时间内恐难以实现。受管辖制度改革等因素影响,行政案件协调化解率有明显回落。在全国公认的法治建设示范区上海,一审行政案件数量最近两年连续下降,行政机关败诉率跌至3%。这些迹象表明,既往以受案数和败诉率来评价行政审判工作绩效的做法未必科学。人民法院终结行政纠纷的能力,人民群众在每一个行政案件中对公平正义的感受度,应该成为新时代行政审判工作的衡量标准。[34]与此密切关联的是,府院互动理念在未来行政诉讼实践中仍有践行之必要,其正当性体现在如下三个方面。

  

   (一)社会治理政策变迁之司法回应

  

   我国行政诉讼制度始终“与民主法治进程同步前进”,“与改革开放一起成长”。[35]在党的十三大报告中,“制定行政诉讼法”是政治体制改革的重要任务之一,报告对1989年行政诉讼法的迅速颁行有直接影响。在党政分开的改革语境中,行政诉讼制度承载起司法权监督行政权的使命。作为一个肩负崇高历史使命、领导人民创造经济快速发展和社会长期稳定奇迹的马克思主义政党,中国共产党在改革开放进程中始终探索党的领导和执政方式的改进和完善。行政诉讼法在2014年的修改,起步于十八届三中全会作出“全面深化改革”部署之际,完成于十八届四中全会作出“全面依法治国”部署之后,承载着推进国家治理体系和治理能力现代化建设的使命。党的十八大以来,加强党的集中统一领导成为政治体制改革的根本遵循,把党的领导贯彻落实到国家治理各领域各方面各环节,成为坚持和完善中国特色社会主义制度的首要任务。从“坚持党的一元化领导”到“实行党政分开”直至“加强党的全面领导”,行政诉讼赖以生存的“党政体制”发生了深刻变化,[36]既实现了“执政党政治领导权与政府机构行政权”的平衡,又实现了“坚持党对政法工作的绝对领导”和“保证司法机关依法独立公正行使职权”的统一。在这种新型权力关系网络中,司法权与行政权之间绝非单向度的监督制约关系,司法权对行政权的支持和促进功能同样应被置于二者关系谱系之中。

  

   我国行政诉讼实践中的府院互动,源于对执政党社会治理政策变迁的积极回应。在全面建设小康社会进程中,中国共产党与时俱进地推进实践创新、理论创新和制度创新,相继提出以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观和新时代中国特色社会主义思想,成为党领导人民进行伟大社会革命的指导思想。“构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程”政治论断的提出,表明中国共产党在改善民生、化解矛盾和创新治理中构建和谐社会的决心,这一重大政策变迁对行政审判工作提出了新要求。审判制度的首要任务是化解纠纷,源头治理和系统治理要求人民法院变“结案了事”为“案结事了”,通过积极探索多元化处理新机制预防和化解行政争议,为协调化解式府院互动的兴起提供了正当性基础。诚如棚濑孝雄所言:“完全把视线集中在规范上而无视与审判过程发生关系的个人在实际上进行行为选择的可能性,并不能真正究明以审判解决纠纷的机制。”[37]人民法院和行政机关依托行政案件审理,通过信息加工整理和沟通交流,能够最大限度弥合分歧、增进和谐,积极回应执政党提出的创新社会治理、建设法治社会的政策主张。作为“公权力运作系统之外的社会生活的法治化”,法治社会能够将法治国家和法治政府建设成果融入社会生活之中,“使法治成为一种可察、可感、可知的社会生活样态和社会治理状态”。[38]在今后相当长一段时间,人民法院应当抓住执政党重视法治一体建设的契机,将现有体制优势转化为府院互动的治理效能,引领中国特色行政审判制度走上自主性发展道路。

  

   (二)行政审判外部环境优化之应对策略

  

   行政诉讼制度健康发展离不开良好的司法环境。这既是我国行政审判工作多年积累的宝贵经验,也是行政诉讼制度艰难运行的真实写照。二十年来,无论在全国行政审判工作会议还是最高人民法院年度行政审判工作会议上,行政审判司法环境的“改善”“优化”“营造”都曾被作为重要任务提出;[39]在最高人民法院历年工作报告中,有7次专门提及“司法环境的改善”。正是基于司法环境制约行政审判发展的深刻认识,“行政审判意见”不仅将“优化司法环境”明确为行政审判制度发展的四大任务之一,还确立了以管辖制度改革为突破口的“硬性优化”策略和以府院互动为切入点的“柔性优化”策略。最高人民法院以印发《关于行政案件管辖若干问题的规定》为起点,使管辖制度改革成为人民法院内部优化司法环境、提升行政审判公信力的关键一招。最高人民法院印发的《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》《关于人民法院跨行政区域集中管辖行政案件的指导意见》,是进一步排除行政干扰、保证人民法院依法独立行使行政审判权的有效应对策略。

  

行政审判司法环境优化除了依靠法院自身努力外,还应善于从外部借力。“行政审判需要经常与政府和行政机关打交道,能否得到行政机关的理解、信任和支持,对于开展行政审判工作、改善司法环境至关重要。”[40]司法权是国家政治权力的有机组成部分,主流政治意识形态当然影响司法权运作,司法权运作反过来也能够对政治有机体产生作用。要辩证看待司法与政治的关系,以更加积极的姿态全面提高司法话语权。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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