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吴建雄 张咏涛:论国家监察创制的文化自信

更新时间:2020-07-02 16:43:47
作者: 吴建雄   张咏涛  
必定会加重处刑。如《大清律例》中明确规定,科道官员受人馈送、收受他人财物,以及在买卖中赚取差价的,在处罚上会相对于其他同等情形官员增加两个等级的处罚。

   同时,我国古代的监察制度要求监察官员的监察纠弹必须要有真凭实据,不得无依据风闻言事。如康熙在其初年圣谕中明确指出,对于都察院的科道官员,其职责是专司风纪,对于国家而言是十分重要的,所以必须“即应直陈,一切奸弊,即据实指参”,对于捕风捉影者予以制裁,有效保障了监察官员的忠诚履职。

  

   二、传统监察文化的创制价值

   通过对传统监察文化的多重审视,可以发现传统监察文化对当下国家监察制度创建的传承价值。这种传承价值是对监察御史制度所蕴含的文化精要的吸收,是符合中国社会发展规律的监察制度文化的认同。

   (一)维护权威

   维护中央权威,是传统监察制度文化的政治要义。中国的监察御史制度与西方“三权分立”模式下监察隶属于立法机构或行政制度完全不同,是中华民族独特的制度传统,它的产生和发展与中央权力结构的一元化密切联系。

   我国在封建时期是一个统一的多民族的君主专制国家。钱穆在比较我国与西方的历史发展历程后,得出的结论是:中国政治是一个“一统”的政治;西方则是“多统”的政治②。维护中央权威是古代监察御史制度与生俱来的使命,是中国封建王朝统治延续几千年的生存机理。以人民当家作主为根本的政体,及其与之相适应的国家监察体系的创制,从某种意义上说,是中华优秀传统文化的传承、转化和创新的重要体现。

   (二)强化监督,规制权力

   强化监督,规制权力是传统监察制度文化的职能凸显。历代统治者从历史的经验教训中认识到,凡有公共权力存在,必有权力失控和权力腐败产生。监察体制对于维护国家纲纪、强化权力监督的作用不可或缺。在我国古代的国家治理体系中,监察机关始终是权力制衡机制的角色,以维护封建国家统治秩序的运行顺畅。因此,监察官员往往通过弹劾贪官污吏或官吏的不正之风,作为其行使监察职权的重要方式,来确保封建国家官吏职权的正常行使。唐朝是我国封建社会的盛世和中华法系的集大成者,也是监察制度发展历程中的重要阶段。唐代在中央政府设置御史台,专门负责监察事项,即:“掌邦国刑宪、典章之政令,以肃正朝列。”[14]御史台内部分设台院、殿院、察院,相互之间分工明确,监察对象范围不断扩大,有权监察封建国家中央政府的六部。在地方按行政管理区域“道”统一划分监察区,按时派遣御史出巡监督监察,将对地方的巡回监察制度化管理,在全国形成了体系严密的监察网络。唐太宗不仅强调“主欲知过,必藉忠臣”[15],而且在行动上重视听取谏诤,“每有谏者,纵不合朕心,朕亦不以为忤,若即嗔责,深恐人怀战惧,岂肯更言”[16]。自此开始形成了封建国家内部以皇帝言行为监督对象,以谏诤为主要职责表现形式的特殊封建监察机关——谏官系统。唐代监察御史制度体系自成一格,其完备的御史台机构,固定的人员编制,明确的任用标准与任期,职权分明,为其有效发挥组织职能提高了充分保证。纵观我国古代监察制度的发展脉络,可表述为萌芽于商周、初成于秦汉、成熟于唐宋、登顶于明清。历代王朝虽多次更替,但中国古代监察制度始终向前发展且一脉相承,可见监察制度在中国有其存在的深厚基础及衍化逻辑。

   我国古代监察制度中监督察纠的内容广泛而严密。其主要包括:一是规制官员忠于职守、尽职尽责。二是督促和规制官员积极作为,提高行政效率。三是规制官员不得擅权争利、越司侵权。四是规制官员不得侵占公物、贪赃枉法。五是规制官员不得挟官势侵利。六是规制官员抑奢禁腐。七是规制官员不得经商营利。八是规制官员不得结党营私。九是规制官员不得泄密。

   (三)官民分野,重典治吏

   官民分野、重典治吏是传统监察制度文化的法理特色。监督察纠制度的建立,主要是基于公共权力的特殊地位,通过约束执掌权力的官吏,惩治滥用权力、贪腐渎职的贪官和庸官,以维护廉洁清明的吏制秩序,确保封建官僚制度和君主统治的长久不衰。“明君治吏不治民”[17]实际上就是治官与治民的分野,以重典治官,达到治民的目的。因此,在我国古代的法律体系中惩治官吏的法律程序一直是单独设置的。就实体法而言,在历代的“刑典”之外还有一个庞大的法律分支,即关于行政管理和维护官僚制度的“官典”[18]。就程序法而言,在我国古代针对官吏设有专门的刑事诉讼制度和民事诉讼制度。由此可见,我国古代刑事法律制度具有明显的官民异法特征。究其原因,是因我国古代社会统治者对社会管理和控制手段较为有限,为有效维护其统治而采取的变通之策,通过治理官吏并在社会上形成相应的治理范式,间接影响并达到治理民众的预期效果,因此历代统治者都将治吏作为维护其统治的根基。经过不断的丰富和完善,最终使我国封建社会的治吏之法有别于治民之法。

   这种官民分治的思想在我国法律中,突出表现为“官典”中有明确的惩戒制度,以规制各级官吏履职行为;而在“刑法典”中则规定有别于特殊诉讼程序制度,以适用官吏的犯罪行为。在法律形式上,这种“分立”或表现为在“典”中作特别规定,或表现为在“典”外自成规定,成为特别典律。在“典”中进行特别规定,在我国古代法律发展完备的朝代都有典籍可查,如在实体法方面,《大明律》中“受赃门”对明朝官吏犯罪行为作出了相关规定;在程序法方面,《大明律》(卷一)中对“职官有犯”进行了专条规定:“凡京官及在外五品以上官有犯,奏闻请旨,不许擅问。六品以下,听分巡御史、按察司并分司取问明白,议拟闻奏区处。”清袭明制,《大清律》将“职官有犯”条款适用范围扩大为,凡在京在外大小官员[19]。使对官员的处置权更集中于皇帝。而自成特别典律的情形,我国古代历史上几个重要的朝代都有相关的典籍。这种官民分野、重典治吏的法律文化,对我们深刻理解监察法的制定和上下一体、高效权威的反腐败专责机构的构建,具有重要的现实意义。

   (四)道德自律,德法结合

   监察御史制度秉持儒家思想,把促进官员的道德自律作为基本职责,把知行合一作为立德、立功、立言“三不朽”的重要途径,把“诚意正心、格物致知”作为“修齐治平”的前提,引导其在“修身、齐家、治国”中发挥作用。这种道德自律,是我国古代统治阶级社会治理的经验总结,并被官员和百姓所认同,因此其深入人心,同时被百姓和官员所崇尚。所以,我国古代官员在其履职从政的过程中,将“清明”“廉洁”“公正”等道德精神,进行政治化的实践和演绎,使这种道德精神成为我国古代廉洁从政思想的精神内核。在我国古代廉政思想中核心要素就是克己奉公、廉洁从政。而克己奉公、廉洁从政客观上必然要求官员加强自我道德约束,把政治作为实现至善道德目标的必由之路。即通过将个人道德修养理想目标转化为从政的崇高品格,使个人的伦理道德与国家政治的紧密结合,最终在社会上形成官民认可的“廉政”之意。剖析我国古代王朝治理之策,不难看出我国古代君主社会治理的核心要素就是德政,从规制各级官员为官从政行为到整个国家的治国理政处处闪现着伦理道德、德法结合的痕迹。

   监察御史的权力监督虽然强调道德的核心作用,但也注重发挥法制的刚性约束的优势。我国古代历代王朝均有关于惩贪治腐的严刑峻法,表明我国古代君主在提倡官员道德自律维护其统治的同时,也十分重视法治的刚性作用。早在战国时期,韩非子就提出了“奉法强则国强,奉法弱则国弱”的法治主张,历经王朝的更迭“重典治吏”的法律规范不断得以完善。我国历史早期夏朝的皋陶之刑就已有明确的惩贪规定③。商朝取代夏朝之后,进一步制定了官刑,以警戒百官。《尚书·伊训篇》记载了商朝制定了官刑,以警戒百官。夏、商二王朝虽都制定了有关惩治腐败官吏的法律,但因为当时人们“尊神”“事神”“先鬼而后礼”,认为政权衰亡不是由于统治者的荒淫腐败,而是出于天意,所以,不可能提出明确的反腐败思想,更不能制定系统的反腐败法律④。发展至西周时期,为规制典狱官吏行为,制定“五过之疵”确保公正司法,即严禁司法官员因惟官、惟反、惟内、惟货、惟来而徇私枉法。至我国古代封建社会鼎盛的隋、唐时期,治吏之法也随之呈现出成熟性、完备性和一定的科学性。宋朝律法中对贪污腐败惩治的规定最为严厉。元朝作为少数民族政权,其统治者总结汉族治腐的经验教训,将治吏反腐作为维护其统治的重要途径。至明清时期,明朝秉持“重典治贪”的思想,制定了系统全面的反腐惩贪法律;清朝吸取明朝灭亡的经验教训,对官吏贪腐行为制定了更加严厉完备的法律制度。查阅我国古代历代王朝的所有法规制度,能够发现惩贪治腐制度始终是我国古代法律的重中之重,并不断加以强化和完善。这些严而有效的法律闪现着历代有识之士的思想火花,为加强新时代反腐败党内法规建设和国家立法提供了重要借鉴。

  

   三、监察文化自信的时代标识

   监察文化自信,是对传统监察文化创制价值的肯定和升华,是对中华民族监察文化精华的领悟、传承、创造性转化和创新性发展。所谓时代标识,就是在对监察文化精华的领悟中,提炼出新的时代条件下,具有标志性意义的核心精神。以古鉴今,本文认为,监察文化自信的时代标识主要体现在以下方面:

   (一)党的集中统一领导

   党的集中统一领导是新时代监察文化自信的首要标识。增强监察创制的文化自信,要以我国人民崇尚政治权威和主权的高度集中为基础,深刻把握在我国这样幅员辽阔、多民族国家坚持人民代表大会制度、坚持中国共产党对一切工作领导的集中统一政治体制的必然性。这既是深化监察体制改革,制定监察法的根本目的,又是对维护中央权威的传统监察文化精髓的弘扬。

   马克思认为,国家的一切权力属于人民,人民是国家主权的唯一享有者,国家权力是统一而不可分割的。无产阶级在建立无产阶级政权后,应当将一切国家权力统一集中在人民手中,由人民选出的代表来掌握国家最高权力。而这个最高权力应该由工人阶级政党来领导。因此,实现共产主义是中国共产党的最高理想和最终目标。理想和使命指引着中国共产党团结并带领中国人民,迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。中国共产党对国家权力的集中统一领导,是历史的选择、人民的选择。

   增强维护中央集权和权威的文化自信,就是要增强维护党中央领导权威的自觉性和坚定性。只有确保党中央权威有力,才能把全体党员紧紧团结起来,进而把全国各族人民凝聚在一起,汇聚成勇往直前的国家复兴之力。这不仅是马克思列宁主义哲学普遍联系原则的体现,而且是中国近现代无数次改革历史的经验总结,还是我们党和国家团结、统一、稳定、繁荣的制胜法宝,更是我国迈入新时代后进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想的根本保证。

   (二)把权力关进笼子里

把权力关进笼子里是新时代监察文化自信的基本内涵。监察御史制度形成的权力监督文化,蕴含着把权力关进制度笼子的法治逻辑。古今中外,公权力在其诞生之初,便具有两面性,既有较强执行力和支配力,又有较强的扩张性和极易的被滥用性。所以,当公权力在给人类发展带来诸多便利的同时,也曾给人类带来了记忆深刻的社会灾难。正如,英国政治学家阿克顿勋爵所言,权力容易引发腐败,绝对的权力会引发绝对的腐败[20]。正是权力的这种双重特性,需要人类社会建立起规范、科学、完备、有效的权力监督制约体系,以便利用权力的优势,遏制权力的缺点。习近平总书记关于“把权力关进制度的笼子里”的论述,既是对我国历史和现实深刻教训的总结,又是对传统监察御史文化的传承和弘扬,充分体现了限制权力恣意的现代法治精神。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《国家行政学院学报》2019年第4期
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