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桂华:农村土地制度与村民自治的关联分析——兼论村级治理的经济基础

更新时间:2020-06-24 23:51:48
作者: 桂华 (进入专栏)  
包括取得土地承包资格、获得宅基地分配和分享征地补偿款等,另外还包括公平使用堰塘、禾场等集体公共使用的土地。凡是属于本集体成员,就在集体土地上自然产生成员权及其附带的权利和利益,人人有份,不得排斥。集体土地利益的广泛性,产生出村庄政治动员的广泛性。同时,无论是承包地、宅基地还是征地补偿款分配等,相互之间容易计算比较,这客观上提高了政治动员程度。由于土地利益显而易见,凡是有人多拿多占,很容易被其他人知道,会引发群众反对和不满情绪。土地利益的公共性起到群众动员的作用,集体土地利益的广泛性、公平性和透明性等特点,赋予群众平等参与权利,降低群众参与门槛,构成村庄政治的起点。

   2.精英结构与代表制度。集体土地管理活动主要分为两类,一类是制定承包方案、进行村庄“土地整合”、确定征地补偿款分配等重大事务;另一类是日常性土地管理,主要是执行之前确定的管理规则。在第一类事务中,一般需要群众广泛参与和表达意见,有威望的村庄精英的意见通常具有实质主导作用,最终在村民、村庄精英和村干部的合力下,形成决议。第二类日常性的管理活动不需要全部群众参与,通常是委托给个人或机构执行。清远市各个村庄在“土地整合”过程中选出理事会,秭归县也成立村落理事会,山东农村则按照每个亲族产生村民代表来制定土地承包方案。相对于村干部,这些村庄“理事”或者“代表”的内生权威性更强,群众认同性高,由他们主导集体土地管理,不仅可以降低集体内部的民主协商成本,而且他们具有广泛代表性。通过集体土地管理活动,不仅可以推选出具备群众基础的村庄精英,而且可以将他们吸纳进入村庄政治结构,建立分散群众与正式组织(村委会或村民组)的联系纽带,是村庄政治良性运转的关键。

   3.共识达成与规则执行。集体土地的相对稀缺性产生村民之间的竞争关系,为避免利益竞争引发纠纷矛盾,需要构建关于公共财物的分配规则。集体成员如何在集体土地上一一实现其个体利益,并不存在外在确定的具体规则,这为村民自治实践留下空间。相关研究发现,在集体地权实践过程中,传统伦理规范、社会主义公平话语和现行国家政策法规交织在一起。[24]由于不同村庄的利益结构和社会传统等差异很大,因此很难制定统一的集体土地分配规则,相关方案必须通过充分讨论达成。经过群众广泛参与制定的集体土地利益分配方案,有可能实现村民之间利益的最大公约数,并且具体执行时的阻力会最小。

   4.村规民约与政治合法性。集体土地管理牵扯面广,不同农户的利益取向差异很大,并且涉及到农户之间利益减损问题,因此是一件难度很大的工作。因为其难度大,管理过程中就需要进行深入耐心细致的工作,需要进行深度动员。只有经过深度动员达成的利益分配规则才会具有较高合法性,并产生“少数服从多数”的执行力。通过一次一次的具体土地管理实践活动,村民逐步积累出村庄内部具有广泛认同的集体土地利益分配规则,形成集体土地管理的村规民约。不仅个别农民违背村规民约会被其他村民反对,而且村干部也不能违背。我们在山东淄博地区调查发现,当地很多村庄至今还保留土地“生增死减”不断调整的做法,原因是农民认为这套规则比“生不增、死不减”的国家政策更加合理。当村规民约形成之后,能否按照规则管理集体土地成为衡量村级治理工作和考核干部工作能力的标准。在淄博农村村民委员会换届选举过程中,一些人参选时提出“调整土地”的竞选口号,动员群众投票。相反,一些村干部不能执行之前达成的规则,无法收取机动地承包费或者在承包合同到期之后无法收回土地,就被村民看做没有能力,下一届选举就可能落选。

   集体土地利益不仅激活村庄政治,而且土地利益属性也形塑村庄政治某些特性。良好的集体土地管理离不开群众参与、精英动员和村庄共识达成,基于集体土地管理所形成的村庄政治更加民主化、更具广泛性。

   (二)制度供给与村庄政治均衡

   需要明确的是,按照村民自治方式进行集体土地管理,还需要遵守相关政策和法律规定,因为土地管理也是一项国家治理工作。国家从资源可持续利用和保障粮食安全等公共目标出发,制定土地政策并进行土地管理。在遵守国家政策法规的前提下,农村集体组织在村庄范围内行使集体土地所有权。除了层级与目标不同之外,二者的不同之处还在于,国家土地管理主要通过政策法规手段进行,如执行土地利用规划和土地用途管制等,属于行政管理活动,而农村集体内部的土地管理主要是通过民主自治方式完成,属于民主化村级治理活动。国家土地管理的大政方针和法律法规是集体土地管理的基础,相关政策调整会对村庄治理过程造成影响。站在村级治理角度看,这触及国家政策与村民自治的衔接问题。在不同的土地制度供给下,围绕集体土地管理的村庄政治均衡会发生变动,并呈现以下四种典型状态,下文仅以笔者在山东农村调查到的情况为例进行分析。

   1.村庄“同意政治”均衡。不久前笔者考察山东省某乡镇的8个村的治理情况,其中有5个村保持一定程度的承包地调整活动,与“生不增、死不减”的国家政策有一定出入。当地能够这样做的重要基础是山东省曾经推行过“两田制”,每个村在按照人头分配“口粮田”(当地认为这是保障“吃饭的”)之后还剩有大量的“责任田”二轮土地延包之后,这些“责任田”变成集体掌握的“机动土地”。这些“机动土地”属于公共利益,管理“机动土地”是当地村级治理中的最重要的工作,具体包括:一是定期从“机动土地”中为新娶媳妇、新出生儿童等划分“口粮田”,落实集体成员公平承包土地的权益;二是将剩余“机动土地”竞标发包下去,收取土地承包费,再将承包费分配给集体成员或者用于集体开支。例如,其中一个村将300亩机动土地集中流转给当地一家企业,每年15万元的租金收益全部用于全村村民的合作医疗费用上缴,获得村民的广泛支持。集体“机动土地”并非必然带来村庄秩序,而这5个村矛盾较少的关键是形成了集体土地管理的村庄共识,农民和干部都认为土地“生增死减”才是合理的。关于“口粮田”人头份额、土地调整时间间隔、“机动土地”发包方式、租金收益分配方式、集体成员资格确定等集体土地管理规则,都是由各村村民协商决定,形成各村略有差别的具体操作办法,例如,其中一个村对新出生儿童的“口粮田”分配补偿细化到出生月份,1月份出生补全年,十二月出生补一个月。在这些通过民主协商已经达成共识的村庄,形成“同意政治”均衡局面,村庄秩序井然。

   2.村庄“反对政治”均衡。在笔者调查的8个村中还有一些村的土地无法调整,如新出生人口分不到“口粮田”,集体“机动土地”发包到期后收不回,或者“机动土地”承包费收不起来。在这类村庄中,出现村民之间的对立以及村民对村干部工作的不支持,不仅在集体土地管理上无法达成共识,而且部分村民借着土地利益不平衡的理由来反对其他村庄工作,造成村级治理陷入瘫痪,形成村庄治理中的“反对政治”均衡。造成集体土地管理中“反对政治”局面的原因很多,比如村干部工作不得力,不能收取机动土地的承包费,或者村干部自身行为不公正造成村民反对。总的来说,村庄政治很复杂,与亲族派系、干部能力、支持调整土地的人数多寡等很多因素相关,村庄出现“反对政治”意味着各种关系没有理顺。从公共事务治理角度看,公共规则形成从来就不是一蹴而就的,村庄“反对政治”均衡显示集体土地管理上的共识暂未达成。随着治理主体、治理条件、支持与反对力量对比等因素变化“反对政治”均衡有可能被打破。笔者调查到一个 村,2011年之前的20多年没有调整过土地“死了的人占有活着人的土地”的状态比较严重,村民意见很大,村级治理工作难以开展。2011年换了一位工作能力强且有公心的人当村书记,他当年组织村民多次开会,通过村民自治订下人均7分“口粮地”的规矩,之前没有分到“口粮地”的人口,用集体“机动土地”划分或者每年补助600元,形成该村庄集体土地管理新规则,在此基础上,其他方面的治理工作也顺利开展。这个村的案例说明,村庄“反对政治”是一种暂时均衡状态,相关条件变化“反对政治”可以走向“同意政治”均衡。

   3.国家政策消解村庄政治。二十世纪八九十年代,全国各地的土地承包政策存在较大差异,国家也鼓励地方自主创新。山东省平度市当时作为全国改革试验区,重点探索“两田制”及其配套制度建设,与贵州湄潭的“生不增、死不减”的土地承包改革试验做法并行。一些实证研究发现“两田制”至少在山东地区取得了较好效果。[25]以90年代中后期的二轮土地承包政策为契机,全国开始普遍实施“生不增、死不减”政策,山东省探索的“两田制”停止推广。《土地承包法》出台之后,山东省出台清理“两田制”政策,要求“积极稳妥地搞好‘两田制'青理整顿”工作。[26]由于“两田制”在当地已经实践很长时间,所牵扯的利益面非常广,山东省并没有强行要求地方执行这一政策。在此背景下,很多村民认同度高的村庄继续按照传统规则进行土地利益调整,笔者调查到的5个村庄属于这种类型。[27]在国家新的政策输入下,村庄自主管理集体土地的内部规则被打破,一些村庄关于集体土地管理的村规民约失效,引发土地利益分配矛盾。在这类村庄中,一些过去承包大面积机动土地的农民拒绝上缴承包费,或者以“土地承包三十年不变”为借口拒绝交回合同到期的土地。一旦村干部强行执行村庄规则,这部分农民就以集体“侵犯农民利益”为理由上访。另一方面,嫁进来的媳妇和新出生人口不仅长期无法划分“口粮地”,而且那些之前承包几十亩机动土地的农民不仅不上缴承包费,还获得国家种粮补贴,甚至有农民将机动地转包出去获得租金。在那些没有承包机动土地的农民看来,这部分农民不仅贪占集体利 益,而且贪占国家利益,因此就出现大批农民到政府上访要求调整土地的情况。在笔者调查的8个村中,有一个村约400人没有分到“口粮地”,2011年他们组织50人到镇政府上访,另外一个村组织到省政府上访。国家新的政策进入之后,部分不团结的村庄丧失达成集体土地管理内部共识的基础,多占地与少占地的农民形成利益分歧,并且很难通过协商消除,原因是多占利益一方获得国家政策保护。在此背景下,调整土地会引发上访,不调整土地也引发上访,村庄治理陷入两难困境。其反映的本质问题是,国家政策消解村庄政治,村庄内部利益矛盾通过上访形式外溢为国家政治。村庄治理失效后,村庄矛盾通过上访形式变为国家必须面对的治理问题。

   4.村庄“无政治”均衡。笔者调查过的河南、湖北等地区的一些村庄,在集体土地管理上长期采取“分光分尽”的办法,耕地全部承包到户,不留一分机动地,村庄宅基地也分到户且不再划分,甚至公共池塘、公共荒地也被私人长期占据。在这些村庄中,土地尽管保持集体所有的名义,但是实质不产生公共利益,相关土地利益实际都确定到户。在这类村庄中,村民之间也不存在协商分配公共利益的动力,由土地引发的村民纠纷主要存在于私人和私人之间,比如两家发生宅基 地边界纠纷。村干部调解矛盾主要是针对私人与私人,不存在公共利益在集体内部重新配置的问题。这样一来,土地就丧失其作为村民自治基础的功能,在集体土地管理上出现村庄“无政治”的局面,即土地管理不再是动员群众参与、激发村庄政治的载体。这类村庄中的集体土地管理工作就变成纯粹的国家政策执行,例如向乡镇国土所上报数据等,集体土地管理不再具有村庄公共治理意义。一旦附着在土地上的利益从公共性质完全变成私人性质,土地作为村民自治基础的属性就被取消了,土地制度与村民自治丧失关联。缺乏公共利益激励所造成的村庄“无政治”还表现在其他方面,例如这种村庄很难召集村民召开会议,农民投票选举的积极性也很低,甚至有农民说“阿猫阿狗当干部都是一样”。

   (三)达成村庄“同意政治”的制度条件

以上对山东省和其他地区农村实践状况所做的分析表明,特定的土地制度供给构成集体土地有序管理的外部条件。良好的集体土地管理局面通常与村民自治被激活有关,可以实现群众广泛参与、共识被达成和规则被执行的村庄“同意政治”均衡状态。同时需要说明的是,尽管土地集体所有制是激发村庄政治的关键条件之却非实现村民自治的充分且唯一条件。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《政治学研究》2017年第1期
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