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沈岿:行政监管的政治应责:人民在哪?如何回应?

更新时间:2020-06-14 00:09:37
作者: 沈岿 (进入专栏)  
取决于特定政制中执政党的科层组织严密程度及其介入公共行政的广度和深度。在我国,执政党对公共行政的控制较为严格,党政一体特征显著,向执政党应责也自然在政治应责范畴之内。

   最后,在行政科层体制内,下级对上级之间的应责关系,只要是法律(人民意志)要求其如此的,就不是简单的内部关系,也不是仅仅关乎行政系统如臂使指的运作效率。如果公共行政在整体上是向人民应责的,上下级之间的应责,也势必关联到对人民的应责,哪怕是非常间接的。在此意义上,“下级→上级→人民”的应责链条(以下简称D链条),决定了下级对上级的应责同样可以归属于政治应责的范畴。只是,不同的政治体制和文化,这种关联的具体体现及其程度,注定是不同的。

   以集中制为特点的我国行政科层制,基本犹如“子母套嵌结构”。更大的母体(上级)套着也罩着更小的子体(下级)。由于没有非常清晰的层级分权,也就没有形成下级主要对本选区内人民负责、只在受托执行上级任务时才对上级负责的关系。相反,下级对本选区人民的应责,更多地还要仰仗上级对下级的监督;下级应责的“涟漪效应”会波及上级乃至最高级。加之党政一体的结构特点,下级对上级的应责甚至最终关乎整个执政党和行政系统的执政绩效和对人民的承诺。这一点典型地体现在中央对地方的监督中。例如,在2003年和2008年先后发生的劣质奶粉事件和三聚氰胺奶粉事件中,监督问责的启动,都离不开“党中央、国务院的高度重视和部署”。[19]因此,可以基本断言:在我国语境下,C链条和D链条是高度重合的,可称之为“C+D链条”。

  

   二、事后问责与绩效考核

   回到前文提及的“关键领导”对食品安全监管的日常重视问题,对此,新的食安法有没有建立有效的“关键领导”应责机制呢?或者,有没有与更大范围内存在的行政应责体系融为一体,促进“关键领导”更加积极地关注和重视食品安全监管问题以回应人民对食品安全的需求呢?通过观察可知,目前的食品安全重大事件的事后问责制度,以及对地方政府领导的行动有着指挥棒作用的绩效考核,并不足以使“关键领导”为食品安全监管向人民承担充分而有效的政治责任。

   (一)事后问责

   如果“关键领导”对食品安全监管重要性缺乏发自内心的认同和支持,那么,强有力的应责机制或可促使其感受压力,进而提升其重视程度。表面上看,新食安法的确在数量上增加了地方政府及食品安全监管相关部门的责任条款。[20]其中,真正有可能具体而实际地涉及县级以上地方人民政府行政首长责任、而不是原则性规定负责制的,[21]主要是第117条和第142条。第117条第2款规定:“地方人民政府未履行食品安全职责,未及时消除区域性重大食品安全隐患的,上级人民政府可以对其主要负责人进行责任约谈。”第142条规定:“违反本法规定,县级以上地方人民政府有下列行为之一的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分;情节较重的,给予降级或者撤职处分;情节严重的,给予开除处分;造成严重后果的,其主要负责人还应当引咎辞职:(一)对发生在本行政区域内的食品安全事故,未及时组织协调有关部门开展有效处置,造成不良影响或者损失;(二)对本行政区域内涉及多环节的区域性食品安全问题,未及时组织整治,造成不良影响或者损失;(三)隐瞒、谎报、缓报食品安全事故;(四)本行政区域内发生特别重大食品安全事故,或者连续发生重大食品安全事故。”

   这些规定透露出的是发生重大食品安全事件后的问责威慑,并且与更基本、更广阔范围的领导干部问责制框架是保持一致的。根据《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(中办发[2009]25号,以下简称《领导问责暂行规定》)第5条第2项,“因工作失职,致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件,或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件,造成重大损失或者恶劣影响的”,“政府职能部门管理、监督不力,在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件,或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件,造成重大损失或者恶劣影响的”,党政领导干部会被问责。

   立足于重大食品安全事件[22]的事后问责制,对“关键领导”在食品安全监管方面的意识和行动会有何影响呢?鉴于可运用的规范本身以及已有的经验,该问责制具有以下五个特点。

   第一,偏向于在出现食品安全问题或事故之后的追责,而不是事前、事中的应责监督。如前所述,“应责”本义对应的是“询问—回应—追责”模式,若该模式能够得到日常性的应用,无疑较之纯粹的事后追责,对“关键领导”的督促作用更强。

   第二,追责的启动只在“造成严重后果或者不良影响或损失”的情况下发生。这不仅容易形成较大、较为灵活的是否追责的裁量空间,也容易形成“不必居安思危、不见得问到自己头上”的投机心态,更是忽略了防患于未然的常规监督的重要性。

   第三,追责对象没有具体明确而精准的指向。无论是食安法中的“主要负责人”,还是《领导问责暂行规定》中的“党政领导干部”,都包括但并不限于地方政府正职和副职的行政首长。这就使得在食品安全监管资源的配置和使用方面有着决定性作用的“关键领导”避责或免责的可能性加大。[23]

   第四,追责程序开启主动权在于党政系统内部,尤其是来自上级对下级的督察。分析表明,上级对下级的监测松紧影响着下级监管的效率。[24]而上级的监测松紧又在相当程度上依赖于两个因素:一是负责的德性;二是民意的压力。在出现重大食品安全事件时,人民以弱势的“受害者”和分散的“监督者”形象出场,一时公共舆论所形成的民意压力,肯定会让上级慎重考虑是否追责、如何追责。但是,更具决定意义的因素还是在于负责的德性。因为,当民意是散在的、无法有效及时转化为“权力间监督”或具有终极意义的“投票权”,是否要回应民意的主动权仍然在于与下级有着利益牵连且许多时候需要依靠下级执行任务的上级。[25]

   第五,事后问责缺乏全过程的透明。在见诸媒体的食品安全事件问责事例中,更多得到透露的是事件造成的后果以及为此被追究责任的官员,而较少揭示就此事件“询问”官员和官员“说明”的过程。或许,这个过程根本不存在,追责只是为了寻找平息民议的“有罪者”;或者,这个过程是现实存在的,只是进行内部消化,而有意不为民众所悉。可想而知,若对安全事件的成因缺乏全面了解,人民何以知晓“关键领导”可能存在的问题,又怎能使其真正地政治应责?

   (二)地方政府的绩效考核

   现实中,有可能对地方政府“关键领导”的行动发挥指挥棒作用的,还有地方政府的绩效考核体系。[26]2012年,《国务院关于加强食品安全工作的决定》(国发〔2012〕20号)明确,“上级政府要对下级政府进行年度食品安全绩效考核,并将考核结果作为地方领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。发生重大食品安全事故的地方在文明城市、卫生城市等评优创建活动中实行一票否决。”这是“首次明确将食品安全纳入地方政府年度绩效考核内容”,从而备受关注。[27]这一举措反映中央政府对食品安全的高度关切,也的确应验了我国政府绩效考核的“重心不是处分,也不是对领导干部的表现进行监督,而是要转变他们的态度和行为”。[28]然而,即便如此,也还是在前述的时隔4年以后的全国人大执法检查中发现地方政府领导重视不够的问题。

   更进一步,这又牵扯到地方政府绩效考核中食品安全权重问题。必须承认,地方政府领导需要关切和考虑的事项非常繁杂,食品安全仅仅是其中并不占有举足轻重地位的一项。这与“民以食为天、食以安为先”的民谚所给人的食品安全为头等大事的想象是不符的。以《四川省人民政府市(州)政府目标管理办法》(川府发〔2014〕26号)为例。四川省各市(州)政府的考核共设有三个等级的指标:一级指标分为“职能职责”“自身建设”和“重点工作”三项,各占一定比重,履职情况占70%;二级指标是在一级指标下进行细分,比较确定的是“职能职责”和“自身建设”下的分项,“重点工作”的二级指标是灵活机动的;三级指标又是在二级指标下的分项。食品安全的考核主要体现在三处:一是作为众多三级指标中的一项指标;二是发生特重大食品安全事故的,该项指标不计分;三是可能因为食品安全问题而受到中央和省级政府批评、主流媒体曝光且报道属实的以及未完成上级指派任务的,予以扣分(详见表1)。

  

   结合地方政府的考核指标体系,可以发现:第一,政府统筹管理经济、社会、民生、公共服务、环境保护等各领域众多事项,食品安全只是其中一项,且其重要性程度丝毫不高于其他诸项,让领导将其列为头等大事予以重视,是不合现实逻辑的;第二,食品安全是一个“不出事”的消极性政绩,“做好了”虽是分内之事,却也不显山不露水,不如地区生产总值增长、地方财政和税收增长、城镇新增就业、城镇和农村居民人均收入增长、教育、医疗、文化、社会保障的投入增长等积极性政绩,后者更具吸引眼球的凸显性,也就因此更具激励性;第三,从人民的视角观之,虽然食品安全极其重要,关乎身体健康乃至生命,然而,若还没有被披露存在风险、安全隐患,也没有被披露存在可见的危害,人民对就业、收入、秩序、环境等的关切可能就胜于对食品安全的重视,也会因此而使得地方政府给予对应的重视;第四,与事后问责一致,在地方政府绩效考核中,影响政府绩效直至领导干部职位的可能性情形,也是更多发生在食品安全重大事件、遭遇主流媒体曝光、高层问责关注等一个或多个要素出现的场合。因此,将食品安全纳入地方政府绩效考核体系,也不足以促进地方政府“关键领导”日常性地重视食品安全监管,关切监管资源的配置、使用以及监管措施的实施和效果等。

   尤其值得一提的是,在事后问责和绩效考核中,发挥作用或被预设发挥作用的是前述“C+D链条”。可是,执政党与上级向人民应责的链接机制并不完善,政治应责的根本——“人民”,在这样的体系中几乎是看不见的。最多在重大事件、媒体曝光的聚光灯下,人民从幕后走向了前台,但也只是站在舞台的边缘,以若隐若现的绳索拉动本质上是机会主义的应责。绳索的效应取决于高层、上级的政治应责德性,而不是取决于一个应责体系中人民应有的惩戒和制裁权能。前文已述,惩戒、制裁或者一种不利的后果,是应责的应有之义。如果人民缺少由一定惩戒手段作为支撑的日常监督的出场,那么,政治应责就是因情况而异的、随条件的,由此期待“关键领导”平时的充分重视,基本上是一种奢望。

  

   三、行政监管规则的制定

   政府及其部门在食品安全监管方面承担政治责任的另一重要场合是行政监管规则的制定。此处所言的行政监管规则,亦简称行政规则,是指行政机关作出的对被监管的不特定多数人发生效力且可以反复适用的决定、命令。其覆盖的范围包括《立法法》上具有法源地位的行政立法(行政法规、规章),以及虽然不属于《立法法》所称立法,但行政机关依据法律授权可制定的、对外发生普遍效力的行政法规、规章以外的其他行政规范性文件。

其他行政规范性文件的外延更加广泛,除执行或解释立法的规定、宣布或实施政策的文件、对外行政程序规则外,规划、计划、标准和特定活动的批准等,也可纳入其中。尤其是,特定活动的批准虽然是应具体被监管者的申请而作出的,但该批准的效力不仅仅及于申请人,而同时及于其他潜在的可能从事该活动的不特定多数行动者。在食品安全领域,最典型的就是食品添加剂新品种的许可。该项许可与普通的仅对申请人产生效力的许可不同,它的批准并公布意味着不仅申请人可以使用该食品添加剂,其他生产者也可以使用。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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