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肖滨 卜熙:一核统领下的差异化格局——以地方党委书记任职人大常委会主任的三种模式为例

更新时间:2020-06-09 09:04:51
作者: 肖滨   卜熙  
将层级作为一个重要变量纳入解释中国政治体制及其国家治理的制度差异中。

   (二)横向的解释维度:国家与社会

   从横向维度来看,在不同层级中,国家与社会的互动程度是有差异的。越到基层,政府系统与社会接触越频繁,国家与社会的联系更为紧密,反之则是另一种情况。从这一解释维度出发,国家与社会关系的结合程度会影响不同层级制度模式与国家角色所呈现的面向。

   各级政府所面临的治理环境并不是同构的。高层级的互动对象主要在体制内部,而低层级的互动对象则更多在体制外部。中国政府的行政过程是一种“行政发包制”的模式,由上级将执行具体事务的责任层层发包给下级,由基层政府去履行“属地责任”,行使治理地方、服务社会的权力和责任(周黎安,2014)。这一模式不仅能因地制宜,还能够分散风险。上级政府尽可能地把管治民众的责任交于地方,避免与社会产生直接冲突,这就形成了一种上下分治的风险分散机制,即“中央集中治官,地方分散治民,通过治官间接治民”(曹正汉,2011;曹正汉、周杰,2013)。事实上,这也造成民众对不同层级的“国家”存在大相径庭的感知。例如,李连江的研究发现,农民之中对政府存在着一种差序信任格局,即他们对政府人员的信任会随着政府层级的升高而提升(李连江,2012)。

   面对存在差异的治理环境,会造成不同层级政府对制度、政策与行为的选择存在差别。阎小骏发现,更高层级的政府会更关注政治性因素,例如政治诉求、宗教与民族问题;而较低层级的政府则将注意力多放在识别和调处日常经济社会的纠纷和冲突(阎小骏,2017:192)。吴建南等人基于对历年中国地方政府创新奖的分析发现,相比其他层级,县(区)一级的创新举措最多、创新精神最强(吴建南等,2011)。究其原因,在地方层面,省、市两级既不承受最终压力也不直接面对矛盾,矛盾和压力主要集中在县乡,这种结构塑造了它们在政策执行和管理创新中的突出角色(周振鹤,1995)。

   然而,现有研究在谈及国家与社会互动时,往往回避政党而只谈政府,仅在政府与民众、政府与市场的场域中讨论体制特征,缺少了党政视域下的探讨。日前,一些学者不断地呼吁“要从政党角度来思考当代中国的国家与社会关系”(林尚立,2002),“要把政党带回到国家结构中来”(景跃进,2019)。为什么要重视党政视域呢?事实上,党政关系才是中国政治体制及其国家治理体系中最根本的结构性特征。中国是一党执政的单一制国家,中国的政治体制及其国家治理体系都是在中国共产党的领导下建立和运转的,不管是政治实践还是行政过程,执政党都处于发起点的位置。实际上,国家与社会关系不过是党政关系的延伸,受到了党领导下党政互动的深刻影响。

   一些研究虽然纳入了党政互动的因素,但其局限还在于多用国家的概念将政党和政府一体化,而实际上却以政府的行政行为作替代,无法区分“国家”到底呈现的是政党还是政府,或是两者混合的特征(蔡禾,2012)。要知道,政府和政党有各自的逻辑进路——政府之于治理,政党之于政治,两者目标有本质差异——政府更强调发展效率和治理有效性,而政党更注重政党权威和政权稳定性。因此,不同层级党政关系的松紧程度也会塑造“国家”这个角色在面对社会、市场时的差异面向。如果不加以区分,我们很难理解为什么有的层级展现政治化脸谱,着重强调政权是否稳定、权威是否彰显,而有的层级则呈现行政化面孔,更关注治理是否有效、经济是否发展。

   一些学者已经在“政党-国家-社会”三者的框架下展开了一些讨论(周雪光,2016)。虽然有的讨论已经涉及了执政党与政府系统的差异,但其最终落脚点却始终囿于国家的行政面向。近来的相关研究将这三者的关系进行了细分:执政党与政府的关系、执政党与社会的关系、政府与社会的关系,在理论上提供了不少资源,但尚缺具体的案例佐以说明(景跃进,2019)。

   综上所述,纳入层级作为变量,将视域转向党政关系,不仅可以成为既有视角的一种扩展,也给我们提供了一个实现经验积累和理论发展的空间。

   (三)一个拓展的分析框架:政权与治权的平衡

   在国家统治与国家治理中,中国形成了一种有特色的党政体制结构(见图1)。一方面它具有科层制式纵向延伸的层级架构,另一方面每个层级又是横向党政“双轨一体”的组织体系(景跃进等[主编],2016)。这种党政结构在国家治理上实现了执政党的政治功能与政府系统(广义上的政府,包括了立法机构、行政机关、司法机关等)的行政功能的有机统一(王浦劬、汤彬,2019)。为了更好地理解政治功能与行政功能的差别,我们将其划分为政权维度的功能与治权维度的功能,这构成了国家统治权威性和治理有效性两个方面。

   政权与治权维度的分析框架,最早可源于孙中山对国家统治权力的划分:“政是众人之事,集合众人之事的大力量,便叫做政权;治是管理众人之事,集合管理众人之事的大力量,便叫做治权。一个是管理政府的力量,一个是政府自身的力量。” (《孙文选集》,2006)在此基础上,结合当代中国的政治实际,肖滨等人对这一分析框架进行了细化和修正,“政权”的定位应是国家统治权的归属与掌控,强调的是谁来掌控国家统治权的问题,其评判标准是合法性与权威导向;而“治权”则是对国家统治权的行使与运用,关键在于如何有效运转,其评判标准是有效性与绩效导向。因此,制度设计的目标可以从这两个方面予以考虑(肖滨,2015;肖滨、方木欢,2017)。

   一方面,在政权维度上,为了创造稳定的政治与社会秩序,要确保政党权威性。这种权威性体现为执政党的核心主导性,它要让执政党对政府系统实现有效的统一领导和权威控制,能够用最短时间凝聚共识,形成合力,最大范围地动员各方面的力量,从而保证政治领导,提升政治能力,巩固政治稳定和深化政治发展。因此,它需要一个具有政治功能的权威统领体系,有力地执掌政权。

   另一方面,在治权维度上,经济增长与社会发展是主要目标,要确保治理有效性。改革开放以来,以经济绩效为基础的治理有效性一直被视为国家有效性的重要来源。随着现代化的发展与经济体制改革的深化,不仅在经济层面,治理的有效性范围还延展到了公民参与、社会保障、公共政策等层面,通过供给公共服务和基础设施,促进社会发展。因此,它需要政府系统的各大组织在党的领导下保持适度的独立性与专注度,高效地履行好自身的行政职能,有效地行使治权。

   不同层级面临的政权与治权的紧迫性是不一样的。中国政治体制中有五个层级,除中央以外,地方层级包括了省、市、县和乡。每一地方层级确实都面临着相似的制度要素,例如都要处理上下级关系,都要与社会进行互动。它们虽然要素同构,但绝非同质,因为不同要素所占的比例有很大的不同,从而导致制度环境存在差异。“中央政治集权,地方行政分权”是长期以来学界对中国政治体制的一个基本认识。在现实中,政治集权与行政分权不是一个定性的划分,从中央到地方(从省开始就属于地方层面)不会马上出现质变,它是借助层级关系逐渐变化的。也即是说,政权维度的需求从高层级到低层级逐渐降低,而治权维度的需要则逐渐提升。通俗地说,省一级要比市一级更讲求政治功能,市一级又要比县一级更强调政治性,行政功能则反之。我们从“压力型体制”“层层加码”等现象中可见一斑(荣敬本等,1998;周黎安等,2015)。

   这决定了不同层级所呈现出的角色特征和工作重点是不同的。为满足政权维度的需求,越高的层级越以政治性工作为核心,尤其是抓好“人”这一命脉工作,把控好干部的政治方向,确保党有足够的权威统领机制去维护秩序、巩固政权,实现长远的战略目标;同时也能够在发生突发事件时迅速凝聚共识,进行社会动员,开展有效的运动式治理。其次,为满足治权维度的需求,越低的层级越以事务性工作为重点,着重把握“事”这一基础工作。越靠近基层,纵向的议价能力越低,但横向的自主空间越大,这决定了基层会削弱政治色彩而强化市场与社会活动,例如发展经济、保障民生、提供公共服务,从而维护社会的正常运转,发挥常规事务的行政治理功能(钱颖一等,1993),“准公司制”“地方政府即厂商”“谋利型政权经营者”等描述基层政府特征的一系列学术概念已经为基层政府面向社会和市场的治理属性提供了注脚(周黎安,2018;Walder, 1995;杨善华、苏红,2002)。

   由此,在纵向维度上,中国政治体制及其国家治理体系通过层级分工可以实现“上政下治”的结构性均衡。

   据此,我们提出第一个命题:层级越高,国家角色越强调政权维度的政治集权;层级越低,则越强调治权维度的治理分权。

   每个层级如何凸显政治功能或治理功能呢?本文认为,这经由横向上党政关系的松紧程度来实现。上文已经说明,相较于西方,中国实行的是一种特别的党政体制,体现为执政党与政府的“一体双轨”,也有学者称之为“党政双轨结构”(胡伟,1998:292—295),这意味着每个层级都有政党系统与国家机关系统。毫无疑问,政党系统更强调政治属性,而国家机关系统更注重治理属性。在制度、政策与国家行为更需要强调政治功能的情况下,党政之间的结合会更加紧密;同样的,当执政党更希望凸显治理功能的情况下,党政之间的界限会更加明确,在国家治理中的分工也会更加精细。

   那么,执政党又是如何调节每个层级上党政之间松紧关系的呢?在政治生态中,政党拥有较高的自主权,既可以融入国家机构,也可以超脱于国家机构。一方面,在凸显政治功能的情况下,政党系统较深程度地嵌入国家机关系统,与国家机构产生紧密的联系,极致的情况下甚至可以完全融入国家机构中。例如,20世纪80年代有学者就曾建议将中央政治局这一执政党的决策核心纳入宪法规定的最高国家权力机关全国人大中(景跃进,2019)。另一方面,在凸显治理功能的情况下,政党系统也可以适度脱嵌,超脱于国家机构之外,保持两者适度的独立性和自主性(阎小骏,2016:127)。

   政党融入国家机构,并不是要取代这些组织,也不是替代它们去做行政工作(景跃进,2019)。事实上,中国共产党的一元化领导是当前中国政治与政府过程的核心要义,但执政党也认识到只有通过遵循和运作立法、行政、司法等一系列国家制度(即党作为建基于国家体制内的一个结构性和制度型的力量),才能更好地保障和维系自己的领导权(景跃进等[主编],2016)。因此,执政党是通过综合运用一系列“交叉连线”的制度安排(乔纳蒂,2002),将政党体系和广义国家体系勾连起来,从而实现嵌入程度的深浅不同,如任职规定、归口管理、设立党组、把控人大及政协代表中的党员比重等。

   由此,在横向维度上,中国政治体制及其国家治理体系通过党政的结合程度可以实现“政治集权、治理分权有机转换”的功能性均衡。

   据此,我们提出第二个命题:当凸显政权维度的政治性集权时,党政边界更为模糊,执政党融入国家机构的程度越深;当凸显治权维度的行政性分权时,党政边界更为明确,执政党融入国家机构的程度越浅。

   那么,本案例中的兼任(一肩挑)和专任(两分开)的任职方式又如何能影响党政关系的松紧程度?在等级制组织中,“一把手”拥有最重要的决策权,对“一把手”采取不同的任职方式会对组织产生重要影响,其具体的作用机制如下:

首先,兼任满足了跨组织决策的合法性机制。从根本原则上说,党的意志、国家意志与人民意志是高度统一和一致的。在制度运作程序上,依据我国《宪法》规定,人民通过各级人民代表大会行使国家权力,而作为代表最广大人民利益的中国共产党在集中人民意志后形成党的政策与主张,通过人大的法定程序,上升为国家意志,成为国家的法律和决定。通过兼任两个组织的“一把手”,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2020年第3期
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