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蒋传光 刘悦:中国法治政府建设的价值基础

更新时间:2020-06-09 08:27:26
作者: 蒋传光   刘悦  
民众对政府公信力的不信任,往往来自政府的决策不民主不科学、信息公开透明化程度不高,以及懒政、怠政、失职、渎职等行为。

   最后,法治政府建设价值目标实现中面对的问题。法治政府建设的难点在基层,越是基层政府其要处理的行政事务就越具体越烦琐,工作量也就越大,如果单纯注重政府“高效”价值目标的实现,一旦缺乏切实有效的监督,依法依程序办事往往就显得奢侈且多余。因而,在基层政府的具体行政行为中,往往存在诸多与法治政府价值目标相背离的现象。具体表现在:一是政府制定公共政策价值目标不明确导致冲突。一些地方政府在公共政策制定与行政决策时,缺乏民主化、科学化、规范化的程序,未能充分实现公共政策和社会利益的良性互动,造成公共政策制定和行政决策与局部利益或个人利益冲突,导致不稳定事件发生。二是公正文明执法缺失导致冲突。法治政府本应通过公正文明执法来实现其控制权力,进行人权保障,但实际情况中仍存在类似忽视执法方式甚至野蛮执法的现象。即使是在一些符合法律内容和程序的行政执法行为中,仍存在把握不好自由裁量的标准,忽视运用法、理、情相融的调解疏导手段的情况,这主要表现在城管执法、土地征用拆迁、食品安全执法、环保执法等领域。即使是在法律框架内行事,但如果忽视了对行政相对人权益的保护,对公民的私有财产造成损害,也会导致对公平正义的法治价值理念的违背,往往无法收到良好的执法效果与社会效果。

   (三)法治政府建设的价值引领

   如何建设法治政府,建设什么样的法治政府,可以从不同的视角进行评判,但核心价值衡量标准就是实行良法善治。这就要求在社会治理中,政府要以社会主流价值观为引领,通过体现“正义、道德、公平、正当程序、个人权利和尊严的理念”之良法[14]的实施,采取具有合法性、合理性的行政措施,运用法治思维和法治方式化解社会矛盾和纠纷,确立规则意识和契约意识,在源头上减少社会矛盾,以维护社会秩序的稳定和谐,实现善治。因此,政府在面对各种压力和挑战、履行国家治理职能、实现法治政府建设目标时,除了提高决策的科学化民主化法治化水平、严格规范约束公权力的行使之外,还要进行符合时代要求与中国国情的价值观念和价值目标的引导。确立价值目标是法治政府建设的核心任务。

   中共十八届四中全会对深入推进依法行政、加快建设法治政府进行了部署,提出了法治政府建设的目标定位:“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作,创新执法体制,完善执法程序,推进综合执法,严格执法责任,建立权责统一、权威高效的依法行政体制,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”[9]实现上述目标,除了完成依法全面履行政府职能、健全依法决策机制、深化行政执法体制改革、坚持严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约和监督、全面推进政务公开等任务外,还要明确法治政府建设的价值目标。

   政府在实施依法治理、履行法定职责的过程中,在对政府治理能力进行引导、评判和影响时,价值引领发挥着重要作用。因此,明确法治政府建设的价值目标、培育正确的价值取向,也是完善法治政府建设、提升政府治理能力现代化的必然要求。“价值追求是治理体系的灵魂,决定着国家治理的方向与成效”。在国家治理中,维护社会稳定是初级价值目标,而“立足于有利于激发社会活力,有助于扩大人民民主,有助于实现社会公平正义与提升人民福祉等”则是更高层面的价值追求[15]。针对当前中国处于价值多样化和复杂性的现实,在法治政府建设过程中,既要制定使各方面都能适应的社会总体治理体系,又要通过强化社会价值的合理性并实施有效的价值取向,来“引领社会向着更加健康的方向转型和发展”[16]。

   确立法治政府建设的价值目标也是对法治政府建设水平作出评判的主要尺度。目前中国的政府治理评价体系,倾向于借助法治指数等工具标准来衡量,但价值尺度在评判政府治理成效中的主导作用却被忽视。对于法治政府建设成效的考察,应着眼于两个层面:在“治标”层面反映政府在实施治理行为过程中的具体工具理性;在“治本”层面反映政府治理行为所体现的价值理性。培育正确的价值取向在某种程度上是法治政府责任意识的集中体现。

  

   二、法治政府建设的价值目标追求

   马克斯·韦伯说过:“任何一项事业的背后,必然存在着一种无形的精神力量。尤为重要的是,这种精神力量一定与该项事业的社会文化背景有着密切的渊源。”[17]探讨法治政府建设价值目标的意义在于,在建设法治政府的过程中,确立何种价值目标,坚持怎样的价值取向,是关系到法治政府建设目标是否能真正实现的关键,对整个法治政府建设过程起到宏观的引领和指导作用。由于文化具有共通性和民族性,即共性和个性的特征,作为文化组成部分的法治文化也具有共性和个性的特征。通过对法治政府建设的历史考察可以看出,不同国家具有不同的法治政府建设实践,其中既有对法治精神的共同理解,又有民族性和文化性的个性特征的体现,表现在法治政府建设价值目标的追求上,既具有共性价值也具有个性价值。

   (一)法治政府建设的共性价值目标

   法治政府建设的价值目标特征可以从不同角度进行概括,如有限政府、诚信政府、责任政府、服务政府、透明政府、廉价政府①等。中共十八届四中全会对深入推进依法行政、加快建设法治政府提出目标要求,即“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”[9]。结合十八届四中全会精神,笔者认为法治政府建设的共性价值目标体现在以下六个方面:

   一是政府权力来源的合法性。关于政府权力的来源,有一种“人民委托赋予”学说,即政府的权力是由人民委托或赋予的。虽然这些依托西方理论的学说只是一种假设,但其的确为政府权力的合法性提供了解释基础,更为关键的是,这些假说在之后有关法治政府的实践中成为制定法律的依据,从而成为一种“真实”来源。这种对权力来源的认识在法治政府建设过程中会形成一种价值引领与导向作用,使政府自觉认识到其权力来自人民授权,从而真正做到“权为民所用,利为民所谋”。

   二是政府权力的有限(适度)性。法治政府权力的有限(适度)性要求其做出的各种行为要接受法律的约束,有限(适度)政府必然是在法律规定的范围内进行活动的政府。因此,法治政府建设要实现有限政府这一价值目标,必须通过法律明确规定政府各部门之间的权力边界,同时明确上下级政府之间的权力限度。法治政府建设的核心是依法对政府权力进行规制,实现政府权力与权利的均衡[18]。首先要确保政府依法全面履行其职能,即政府要在其职能框架内履行职责,行政机关要建立政府责任清单,坚持法定职责必须为、法无授权不可为,杜绝法外设权现象,在不得已作出减损公民、法人和其他组织的合法权益或者为其新设义务的决定时,即使是依据法律法规也要慎重而为。其次要确保加强对行政权力的制约和监督。在实现对权力运行科学有效制约与合力监督体系的基础上,强化政府内部权力的约束,完善政府内部层级监督和部门监督,改进上级机关对下级机关的监督方式,最终建立常态化的监督制度与较为完善的纠错问责机制。

   三是政府依良法而治。从法治政府的理论与实践上看,法治政府所涉及的“依法而治”或明确或隐含地指一种“依良法而治”的思想。良法是指法律的制定要以正当性价值理念为基础,即所制定的法律能够遵循公平正义、保障人权和尊严、符合道德和程序公正等理念,通过现实的法律制定和法律实践加以贯彻落实[19]。在当下中国,“良法”就是要以社会主义核心价值观为指导,能够体现社会主义核心价值观要求的法律法规。对所依据的法律良善和正当性的认识和把握是法治政府进行价值目标选择的前提。只有在认定良法的条件下,政府的“依法而治”才有意义,而如果法律本身是缺乏正当性的恶法,即使是实现依法而治的政府也不是法治政府。法治政府建设过程中依据的法律法规,是否符合人民的利益,在实践中的影响和效果如何,直接关系到法律的尊严和政府的威信。因此,法治政府建设过程中首先要解决其所依法律的正当性问题,在依据良法的前提下实现依法而治的目标。

   四是政府守法诚信。首先是政府守法。政府守法的衡量标准,即“政府职能依法全面履行,依法行政制度体系完备,行政决策科学民主合法,宪法法律严格公正实施,行政权力规范透明运行,人民权益切实有效保障,依法行政能力普遍提高”[20]。具体而言,各级政府事权要做到规范化、法律化,宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职责依法全面履行;提高政府立法质量,构建系统完备、科学规范、运行有效的依法行政制度体系;行政决策要制度科学、程序正当、过程公开、责任明确,严格落实决策法定程序,提高决策质量,保证决策效率,减少并纠正违法决策、不当决策、拖延决策;严格规范公正文明执法,建立健全行政裁量权基准制度,细化、量化行政裁量标准,规范裁量范围、种类、幅度,严格执法责任和责任追究机制;形成科学有效的行政权力运行制约和监督体系,健全惩治和预防腐败体系,保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权;政府工作人员特别是领导干部要恪守合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等依法行政基本要求,做尊法学法守法用法的模范,提高法治思维和依法行政能力。

   其次是政府诚信。政府诚信要求政府机关和政府官员行使职权时遵守信赖保护原则,对已做出的行为或承诺不能随意改变或撤销,如因客观情况变化或公共利益需要而必须改变其行为或承诺时,应当给予受损失相对人公正的补偿。诚信政府的价值理念来源于私法上的诚实信用原则,以德国为代表的大陆法系国家将这一原则从私法扩展至公法领域。一战前,德国行政法院的一些裁判中就出现了诚信原则,但在二战之后才作为行政法的原则被普遍接受,并出现在德国的《行政程序法》《联邦建设计划书》等法律中,诚信原则自此实现了从私法领域向公法领域的转变,成为“所有法律关系的最高指导原则”[21]。在现代国家中,政府作为给付和服务主体,提供公共服务,增进社会福利,逐渐成为其基本职能和任务。同时,人民对政府的伦理性要求也进一步强化,对政府怀有真诚、善意、守信、公平等道德期待,这些价值理念会对政府产生重要的制约和引导作用。政府因此需要提高公信力,尤其是通过维护法律秩序的安定保护人民基于信赖所产生的合法利益。

   五是政府活动公开透明。政府活动公开透明,其价值体现在通过建立一种政府信息公开、公民参与政务活动的政府行政方式和行政制度来实现对政府权力的监督控制。政府活动依法公开透明,为公民依法参与政务提供了保障,使政府处在社会监督下,督促其在机构建制、公共决策以及权力行使上不断增强公开透明程度。这不仅是法治国家建设的需要,也是实现法治政府建设目标的必要途径。只有政府活动公开透明,公众才有监督政府的机会和条件。2016年2月17日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》指出:“公开透明是法治政府的基本特征。全面推进政务公开,让权力在阳光下运行,对于发展社会主义民主政治,提升国家治理能力,增强政府公信力执行力,保障人民群众知情权、参与权、表达权、监督权具有重要意义。”[22]阳光政府是法治政府应坚持的价值取向之一,也是对政府在信息公开和决策民主化、科学化、规范化等方面的要求。

六是服务型政府。“服务型政府”是“中国学者在21世纪初提出的一个全新概念,也是中国学者面对新的国际和国内环境而对新的政府管理模式的一次大胆探索”[23]。2004年2月21日,温家宝在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中,提出全面履行政府职能,其中一个重要内容,就是“为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》2020年第3期
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