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刘练军:新《法官法》和《检察官法》之规范属性刍议

更新时间:2020-05-30 15:52:47
作者: 刘练军  

   摘要:  从法律规则的类型上看,我国《法官法》和《检察官法》所创设的规则,乃是确定并保障法官与检察官身份,以及要求法官和检察官按本法所界定的行为方式去从事执法活动的规则。在法学方法论上,此类规则属于典型的构成性规范。然而,大修之后的《法官法》和《检察官法》中依然存在着大量的引用性法条、复述性法条、规范性缺失法条及无头型法条,此等法条均不满足构成性规范的基本要件。这表明,尽管《法官法》和《检察官法》的此次修订是立志于“大修”,但它们并没有摆脱传统的立法“宜粗不宜细”的思维惯性,并未真正达到大修之目标。故而,未来时机成熟时,应严格按照构成性规范的基本要求对之予以进一步的修订和完善。

   关键词:  《法官法》 《检察官法》 规范属性 宜细不宜粗

  

   2019年4月23日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议表决通过了“法官法修订草案”和“检察官法修订草案”。[1]新修订的《法官法》和《检察官法》已于2019年10月1日生效实施。[2]《法官法》和《检察官法》均诞生于1995年,由第八届全国人大常委会第十二次会议制定。2001年和2017年,它们均同时经历了两次修订。[3]与前两次修订相比,第三次修订幅度比较大,《法官法》由原来的53条增加到69条,《检察官法》由原来的56条扩张至70条,堪称是名副其实的“大修”。[4]

   然而,审视此次大修之后的《法官法》和《检察官法》之规范条款,又难免有点失望。从应然的该等立法之规则构成要件上检视,新修订的《法官法》和《检察官法》之规范条款依然问题重重,尤其是留待二次委托立法之处甚多。从立法之法理上说,《法官法》和《检察官法》的规定应该是越细越好,传统的“宜粗不宜细”立法思路,在二十一世纪之今日不应继续适用于这两部宪法性的组织立法。但是,此次大修显然未超越过去的粗放型立法传统,而真正实现法官和检察官立法“宜细不宜粗”。有鉴于此,笔者拟对新修订的《法官法》和《检察官法》之规范内容属性予以扼要评述,以为今后的全国人大组织性立法之发展与完善提供一个认知基础。需要说明的是,《法官法》和《检察官法》本身涉及到太多层面的议题,单篇论文不足以对它们予以全面而又深入的评述。所以,本文只能有重点地择取几个方面的问题展开讨论,而难以对其所有规范条款内容进行面面俱到的全方位检讨。

  

   一、引用性法条何其多

   从法律规定之逻辑结构上看,《法官法》和《检察官法》中的条款规定更多的是属于不完全法条,[5]其中尤以说明性法条居多。这种说明性法条往往以定义的体裁为之,“只单纯地对系争法律用语给予定义性的说明,而不同时赋予法律效果(即命为一定之行为或授予一确之资格、能力、权限或权利),从而具有不完全性”。[6]如修订后的《法官法》第 2 条规定“法官是依法行使国家审判权的审判人员”,修订后的《检察官法》第 2 条以同样的定义方式,将检察官界定为“依法行使国家检察权的检察人员”;又如新的《法官法》第 15 条规定“遴选最高人民法院法官应当设立最高人民法院法官遴选委员会,负责法官人选专业能力的审核”;再如新的《检察官法》第 31 条规定“初任检察官实行统一职前培训制度”;等等。此等规范条款都只是针对所要规范的事项从正面予以肯定性说明,而丝毫没有涉及违反它们的法律效果会如何。

   然而,问题恰恰在于在该等说明性法条中,《法官法》和《检察官法》都应该对拟规范之事项给予详尽的明示,而不应将本该在本法甚至在本条款中予以说明的事项,交给其他的法律法规去规范和处理,从而致使原本的说明性法条因说明不充分或留有过多余地,而演变为引用性法条。所谓引用性法条,是指在其构成要件或法律效果的规定中,须引用其他法律法规的法条。“引用性法条的主要功能,由立法技术的观点论,在避免繁琐的重复规定或避免挂一漏万的规定;由法律适用的观点论,这种法条具有授权法院或其他主管机关为法律补充的功能。”[7]在民事私法中,说明性法条变为引用性法条比较常见。毕竟,从立法技术上看,这样做是合情合理的。但如果这种转变出现在法官法和检察官法等组织性立法上,那就明显违反组织性立法之规范要求了。

   因为从法律规则的类型上看,《法官法》和《检察官法》所创设的规则,乃是确定并保障法官与检察官身份,以及要求法官和检察官按本法所界定的行为方式去从事执法活动的规则。[8]在法学方法论上,此类规则属于典型的构成性规范而非调整性法律规范,[9]属于分析法学家哈特所说的授予权力以作出权威性决定的次级规则。[10]按照美国分析实证法学家霍菲尔德的概念分析,与此授予法官和检察官权力的构成性规范相关联的概念是责任(liability),而不是权利(right)、特权(privilege)或义务(duty)。[11]职是之故,从逻辑上讲,此类规则所界定的行为方式之正当性完全依赖于规则本身。一般而言,是先有这种构成性规则,之后再有行使执法权的法官和检察官及其履行职务行为。构成性规则的性质决定了它属于自由裁量空间理应尽可能小(最佳状态是没有自由裁量空间)的强制性规则。[12]然而,作为构成性规则的说明性法条,一旦在立法过程中被人为地或无意识地转换成引用性法条,那结果或者是没有达到界定清晰明确之立法目的,或者是因自由裁量空间太大而同样影响到其说明性效果。

   从修订后的《法官法》和《检察官法》上看,原本的说明性法条被转换成引用性法条现象非常普遍,兹举例证明之。

   (一)《法官法》第 9 条规定“人民法院院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长除履行审判职责外,还应当履行与其职务相适应的职责”,《检察官法》第 8 条规定“人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员除履行检察职责外,还应当履行与其职务相适应的职责”。这两条中的“还应当履行与其职务相适应的职责”之规定,原本就应是说明性法条,但“应当”和“与其职务相适应”之规定表明,本条存在着显著的说明不充分、不清晰,留待日后自由裁量的空间过宽。在司法实践中,此两条要么不予适用从而事实上被废止,要么只能参照引用其他法律法规之规定,从而被过度自由裁量地适用,而经验告诉我们后者出现的概率当然远远高于前者。故此,这两条可以算是引用性法条。而这种引用性法条在司法实践中很可能被法院院长、检察院检察长等领导利用,从而为院领导的行政管理权介入审判权和检察权提供了可乘之机。因为本条中的“职务”二字内涵如何,不但修订后的《法官法》和《检察官法》自始至终未作任何规定,而且其他法律如《法院组织法》《检察院组织法》及《公务员法》亦未作任何规定,最后当然只能任由法院院长、检察院检察长等院行政领导“自我”把控和裁夺了。

   (二)《法官法》第 16 条规定:“省、自治区、直辖市设立法官遴选委员会,负责初任法官人选专业能力的审核。省级法官遴选委员会的组成人员应当包括地方各级人民法院法官代表、其他从事法律职业的人员和有关方面代表,其中法官代表不少于三分之一。省级法官遴选委员会的日常工作由高级人民法院的内设职能部门承担。遴选最高人民法院法官应当设立最高人民法院法官遴选委员会,负责法官人选专业能力的审核。”《检察官法》第 16 条规定:“省、自治区、直辖市设立检察官遴选委员会,负责初任检察官人选专业能力的审核。省级检察官遴选委员会的组成人员应当包括地方各级人民检察院检察官代表、其他从事法律职业的人员和有关方面代表,其中检察官代表不少于三分之一。省级检察官遴选委员会的日常工作由省级人民检察院的内设职能部门承担。遴选最高人民检察院检察官应当设立最高人民检察院检察官遴选委员会,负责检察官人选专业能力的审核。”

   这两个有关法官、检察官遴选委员会的说明性条款,事实上因过于简约,而几乎缺乏可操作性。如关于“两高”遴选委员会并没有具体规定其遴选委员本身如何遴选产生,其委员结构如何,其主任委员人选如何确定,其具体运作机制怎样,等等。[13]同理,省、自治区、直辖市的法官、检察官遴选委员会,其委员如何遴选产生应该予以明确规定;其主任委员人选如何确定,其具体的办公机构如何运作等等,亦需要同时明确地予以规范,像修订后的《法官法》和《检察官法》这样仅仅规定其中法官、检察官的代表不少于三分之一是远远不够的。此外,“两院”“两级”遴选委员会的遴选权,与同级人大的法官和检察官任免权之间的权力关系如何界定及协调等问题,亦不能不予以规范和说明,任何的含糊草率都将给司法实践中法官、检察官的遴选工作造成诸多的困扰与难题,进而影响到法官、检察官的顺利遴选及任免。

   既然修订后的《法官法》和《检察官法》本身的规定是如此之简略,那在司法实践中就只能引用其他的规范条款,尤其是借助于临时制定的“红头文件”来“助攻”实现其预设的规范功能。经此,说明性法条沦为引用性法条也就势所难免了。

   而同样的问题在《法官法》第 38 条和《检察官法》第 39 条中同时存在。前者规定“人民法院设立法官考评委员会,负责对本院法官的考核工作”,后者规定“人民检察院设立检察官考评委员会,负责对本院检察官的考核工作”。但是,这两个考评委员会的委员如何遴选、其运作机构如何设置、其运行程序如何规范等等问题,都没有予以详细的说明,规定是如此之简约,[14]这跟没有规定有何本质上的区别呢?此等规定要具备可操作性进而产生实效性,就必须“引用”其他的法律法规,说明性法条就这样被有意无意地蜕变为引用性法条了。

   此外,关于法官、检察官惩戒委员会的规定,有关法官、检察官权益保障委员会的规定,均同样过于简略,[15]诸如惩戒委员会和权益保障委员会的主任委员如何遴选、主任委员的任期、惩戒结果的异议与救济、权益保障委员会的运作机制等等,一概付之阙如,它们最终只能沦为引用性法条,[16]如果它们真的要发挥规范效力的话。

   (三)《法官法》第 29 条规定“法官的等级设置、确定和晋升的具体办法,由国家另行规定”,而修订前的《法官法》第 20 条规定“法官的等级编制、评定和晋升办法,由国家另行规定”。由此可知,有关此条之规定,此次修订时对原有规定并未作任何实质性的修订。而修订后的《检察官法》第 30 条亦基本上是照搬原来的第 23 条之规定,将“检察官的等级编制、评定和晋升办法,由国家另行规定”修改为“检察官的等级设置、确定和晋升的具体办法,由国家另行规定”。法官与检察官的等级和晋升问题不是《法官法》和《检察官法》最基本的内容吗?大修之后的《法官法》和《检察官法》竟然照样尽付阙如,拱手相让于“另行规定”。何以如此,此诚值得我们所有法律人深思玩味。

   对法官和检察官而言,其身份等级的确定及晋升办法具体如何规定,乃是直接攸关其职业生涯前途命运的头等大事,《法官法》和《检察官法》理应对此等问题尽可能详尽地作出具有可操作性的规定,而不是像修订后的《法官法》和《检察官法》这样,将说明性法条变为引用性法条,通过引用“另行规定”才有可能能将此等问题交代清楚,[17]此诚全国人大常委会修订《法官法》和《检察官法》时最为显著的立法不作为。《法官法》和《检察官法》不应将此等议题委托出去,而应由它们本身予以绵密之规定,否则,《法官法》和《检察官法》的效力性与权威性将取决于其他法律法规乃至红头文件这种“另行规定”了。然而,大修之后的《法官法》和《检察官法》又确实如此,此诚令法官和检察官失望之至。

(四)《法官法》第 58 条第2款规定“法官的工资制度,根据审判工作的特点,由国家另行规定”,《检察官法》第 59 条第2款规定“检察官的工资制度,根据检察工作的特点,由国家另行规定”。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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