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秦小建 赵谦:城乡土地增减挂钩政策的现实困境及可能出路

更新时间:2020-05-30 15:50:55
作者: 秦小建   赵谦  
把农业资源称作“农业生产资源”,认为一切农产品都是由各种生产资源藕合而成的,并把资源分为土地、劳动、资本和管理。[4]农业规模经营是在土地、劳动力、资本、管理四大要素的合理配置基础上,所实现的经济效益和社会效益的最佳结合。农业规模效益的获得其实是上述四大要素经由合理配置所生成的化学反应,正如诺贝尔经济学奖获得者舒尔茨所指出的:“在改造传统农业中至关重要的投资类型并不取决于大农场的建立……规模的变化并不是这种现代化过程中产生的经济增长的源泉……关键问题不是规模问题,而是要素的均衡性问题。”[5](P54)作为一个要素均衡的系统问题,土地的集中只是农业规模经营评判要素体系中的有机组成,诸如农业技术进步、农地制度安排、农业合作程度、农业市场等方面也是作为决定性因素存在的。甚至“在很多情况下,分工、专业化、组织化、市场化等制度的确立,还有不同方式的技术进步所带来的农业生产效率的持续增长,可能与土地经营规模根本无关……这些都不仅仅是一定资源禀赋条件的作用下,还是一定的国家政策与制度作用下的产物。”[6]此点深刻说明了我国农业规模经营所陷入的一个误区。

   农业规模经营的要素均衡理论运用到中国实际,可以通过以下两个方面得到诠释:第一,大量资本注入的土地规模经营,固然会增加产出,但这也仅是生产环节的提升,需要消费环节的配合才能获得实在的收益,否则只会陷入“增产不增收”的怪圈。而在消费环节一方面存在农业跟风与市场饱和的问题,成都模式经济作物种植第一年增收而在第二年、第三年收益不佳的情况就说明了此点[7](P266),另一方面由于制度安排可能会导致收益无法真正落实到农民手中,有违以农业规模经营促进农民增收的初衷;第二,项目区建设和土地规模化经营导致对劳动力需求锐减,从长远来看,虽是大势所趋,但在非农转移渠道不通畅、农民社会保障不健全的情形下,若不考虑社会承受力及大量失业所带来的负面影响,这种规模经营尚存有一定风险。

   应该承认,在人多地少、人地矛盾突出的中国,小农经济在具有一定的合理性和适应性。适度的农业规模化和稳妥的农业合作化才是中国农业发展可能的出路。然而,操之过急的土地集中,只能导致资源配置结构的歪斜,从而引发深层次的社会问题。总而言之,增减挂钩政策所设想的通过农村土地规模经营实现农民、农业的双赢,不合当下农村劳动力规模大的现实。

  

   五、农村、农民权益的保障困境

   增减挂钩政策的实施,使得农村、农民、城市之间的利益关系发生重大变化,一方面是农民失去了宅基地和自留地,其土地承包经营权亦发生了流转;另一方面,城市获得了城市建设用地指标,并获得了城乡土地之间的极差收益,极大缓解了国家用地限制所引发的GDP发展难题。而对于国家而言,耕地数量未变甚至有所增加,耕地实现了一定程度的规模化,农村城镇化的进程加快。可以发现,这一政策虽符合国家整体发展战略,但在一定程度上却又是以农村、农民的牺牲为发展的助推力的。基于此,农村、农民与城市之间的利益平衡成为政策合法性、正当性考量的主要标准,也成为政策制定和实施中的核心问题。增减挂钩政策本身也构建了一套包括实体与程序在内的利益平衡机制,以期达到新的平衡。

   然而,在政策实际运行的过程中,由于缺乏有效的监管措施和纠偏机制,出现了诸多损害农民权益的行为。在征地补偿、拆迁补偿、新居建造等具体程序中,还大量存有不公开、不公平的现象。由于集体产权不清晰,导致集体组织僭越村民意志,村民无法获得实在的收益。同时,农民“上楼”后,一方面失去农业的收入渠道,另一方面生活成本增加,并且其发展权保障严重不足。土地是农民最重要的生活保障,失去土地后仅剩下一个空壳的农民身份,在当下城乡二元结构下,无疑使其成为了社会保障辐射范围的“真空区域”。加之配套体制改革没有及时跟进,导致农民陷入半城半乡的尴尬境地。

   另外,城乡土地极差收益分配的失衡也构成了农村、农民权益保障困境的一个主要体现。城乡土地极差收益构成了土地财政的主要来源。土地财政属于地方政府预算外的收入,它对应的是城乡土地之间的价格“剪刀差”。“土地财政”不是一个孤立的财政现象,它折射出在高速城市化、工业化进程中土地巨大的增值收益如何在各级政府、政府的各部门、房地产开发商、农民、城镇购房者之间分配,各方如何博弈以及由此衍生的种种经济社会问题。[8]从本质上讲,土地财政是一种依托土地垄断性权力的变相寻租。在当下的财政制度与土地制度框架下,土地财政有其合理价值,但土地财政的分配,并未被纳入法治轨道。

   衡量一项举措是否成功,不仅要看改革收益要大于其所付出的成本,而且改革收益是否得到合理分配,也是重要标准。关于城乡土地极差收益的分配,政策第十七条规定:“建新地块实行有偿供地所得收益,要用于项目区内农村和基础设施建设,并按照城市反哺农村、工业反哺农业的要求,优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。”遗憾的是,该条仅规定了收益分配顺序,并未就收益的城乡分配比例做出规定,也没有就该比例的最低限度做出规定。由此,掌握了收益分配权的地方政府失去了硬性的约束。其实,要求将收益全部返还农村和农民并不现实,也不科学,毕竟土地价值的增长与城市经济发展有密切的关系。因此,有必要寻找到城乡土地收益的分配平衡点。遗憾的是,这个点至今没有找到,相对于地方政府的收益,农民权益还处于失衡状态。

  

   六、可能的出路:价值重塑与制度消解

   三十年的农村改革中,一个最显著的情景是,三农问题一直处于“问题循环”之中,改革举措虽层出不穷,但旧的问题刚解决,新的问题旋即而至。在由增减挂钩政策所引发的这场拆村并居浪潮背后,却是传统农业文明消无、农民身份转变及生活生产方式变化所带来的制度诉求和文化心理骤变等诸多新难题的出现。出现这种状况,是由三农问题的系统性与价值多元性决定的。

   三农问题本就是非常复杂、涉及面极广的问题,牵一发而动全身。任何政策的制定,若缺乏周全、长远的系统考量和规划,必然会在农村陷入上述怪圈。农村稳定、农业发展、农民权益保护三种价值缺一不可,且互为犄角。即使增减挂钩政策确能实现其预期目标,但它也主要是一种经济效益的考量,对于农村稳定和农民权益保护则关注较少。正如中央农村工作领导小组陈锡文副组长所告诫的:“关于土地问题的使用,一定要有非常周全的考虑,不是单一的目标,而是综合目标,要解决好农业、农村、农民问题,而不是只解决一个问题。如果只顾一点不及其余,引发的后果将会非常严重。”[9]

   增减挂钩政策所陷入的困境,其根源正是在于政策制定及其实施没有将其置于农村改革的大背景下,单方冒进,未经系统考量和全面规划。有鉴于此,走出现实困境,应调整其基本指导思想,并着力完善和建构相关制度。

   第一,以维持农村稳定为基础。稳定是改革的前提和基础,以牺牲稳定为代价的改革模式毫无疑问是错误的。改革三十年,稳妥的渐进式改革模式已成为共识,任何冒进的、企图短期内就可寻求突破的改革路径,必然会引发动荡,增减挂钩政策从早期的有条件试点到现如今的大范围铺开深刻说明了这一点。因此,当前改革的选择部分典型地区进行“试点”的模式值得肯定。增减挂钩政策正处于试点阶段,出现这么多问题的主要原因即在于社会稳定的欠缺,这股冲动的背后是“土地财政”,但是在当下的土地格局下,土地财政一时无法根除,因此遏制这股冲动的最佳措施是严格审批地方政府的试点权,并对冒进推进的地方实施严格的责任追究。在制度上,要求在现有政策的基础上,细化试点审批资格条件,实行严格的“试点权”审批。政策第10条规定了四个条件,其原因在于,一是实行拆村并居需要地方政府巨额的前期资金支出,对于政府而言,这笔支出其实是一笔风险投资,因为其后的收益需要依赖招商引资等市场操作,收益并不确定;如果没有雄厚的财力支持,地方政府是无法推进这一政策的;二是拆村并居推动的城市化不致沦为形式,就必须以工商业的发展为主推力,因此,试点地区本身的经济发展水平也是重要的考量因素。实际上,苏州地区的拆村并居取得了高度成效,其成功的根源正是在于当地社会经济已经发展到足以支撑改革的程度。另外,拆村并居只是政策实施的第一道程序,政策的落实的关键在于其后通过招商引资带来经济发展,使前期投入获得回报。而招商引资能否达到预期,关键在于地方经济环境、吸引力及相关配套措施,而这些,并不是任何试点地区都具备的。这也是实践中部分地区厂房空置、甚至招来高污染企业的原因所在。

   第二,以维护农民权利、促进农村发展为根本。应该承认,在中央明确提出以工业反哺农业、城市反哺农村的背景下,这一政策其实是有“原罪”的。对农民权益的保障不足也正是招致如此大的争议的直接原因;而对于农村而言,这一原本以保护耕地、推动农村土地整理为目标的政策在现实中被异化成为获得城市建设用地指标的渠道,其农村发展的本位被颠覆。有鉴于此,走出上述困境,必须重新认识政策的初衷,以维护农民权利、促进农村发展作为根本的指导思想。

   就农民权益保障而言,不仅要落实其在拆迁补偿程序中的相关权益,更关键的是农民的发展权保障。实践中部分地区以“上楼换社保”的方式一方面不足以保障失地农民的后续生活,另一方面有违宪法物质帮助权的规定。笔者认为,应采用股权分配等制度举措将土地发展权益继续保留在农民手中,以替代之前与土地联系在一起的基本生活保障。

   与此同时,中央要对当前的城市建设用地局势有准确的判断。当前的房地产市场还是投资性市场,空置房较多是个不争的事实。投资性市场向消费性市场的转型也成为当前房地产改革的主要方向。在转型过程中,这些泡沫势必被挤压掉,建设用地紧张至少可以得到一定程度的缓解。在当前空置房较多且城市以GDP为引导普遍大兴土木的情景下,城市建设用地紧张必然会被夸大化。就此而言,如果在对当前形式不明确的情况下,就以牺牲农村利益来满足虚无的城市建设用地需求,极有可能会导致满盘皆输局面的出现。

   第三,要完善管理监督机制,第10条规定“挂钩试点工作必须经国土资源部批准,未经批准不得自行开展试点工作。”但实践中,部分地方政府在土地财政的利益驱动下,“少片面追求增加城镇建设用地指标,擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围,擅自扩大挂钩周转指标规模”。国务院也认识到这一问题。因此,当务之急是落实国土资源部的审批权,并加强对各地违规土地操作的监察力度,遏制住这股冲动。第10条亦明确了各级国土资源部门的具体职责,第18条则确立了动态监管制度。由此可见,政策的相关机制应是较为健全的,但问题在于缺乏必要的落实。出现这一状况,原因在于政策责任与责任追究方面的欠缺,致使部分地区缺乏必要的顾忌。

   需要补充的是,三农问题的系统性,也要求包括中央及其职能部门与地方政府在内的各级改革主体应有一个统筹有序、明确的权限和职责划分,这也是三农问题渐进式改革稳妥推行的管理体制保证。增减挂钩政策的制定主体是国土资源部,但仅凭其一纸部门规章,就可无视宪法与物权法中有关宅基地使用权与土地承包经营权的保障条款,无视中央一系列农村土地承包30年不变的政策,从而并引发了中国社会结构的深层变化,不能不令我们反思。

   注释:

  

   ①在方法层面上仅有2003年颁布的《农用地分等规程》(TD/T 1004-2003)的耕地等别方法。

   ②第13条仅规定了“项目区实施前,应当对建新拟占用的农用地和耕地,进行面积测量和等级评定,并登记入册”,并无复垦后的相关程序。

   ③参见张晏、周怀龙、郑 荣:“山乡巨变——成都市推进农村土地综合整治见闻”,中国国土资源报,2010-08-25。

   参考文献

   [1]傅伯杰.土地评价研究的回顾与展望[J].自然资源,1990(3).

   [2]刘祖云.发展社会学[M].北京:高等教育出版社,2006.

   [3][7]贺雪峰.地权的逻辑:中国农村土地制度向何处去[M].北京:中国政法大学出版社,2010.

   [4]伍旭中.资源贡献条件下的农业发展与适度规模经营[J].改革,2008(1).

   [5] [美]西奥多·W.舒尔茨.改造传统农业[M].梁小民.北京:商务印书馆,1999.

   [6]许锦英.我国农业规模经营的误区及其根源辨析[J].理论学刊,2009(12).

   [8]陈志勇,陈莉莉.土地财政:缘由与出路[J].财政研究,2010(1).

   [9]陈锡文.农村改革的三个问题[J].中国合作经济,2010(6).

   作者简介:秦小建,法学博士,华中科技大学法学院教授。赵谦,法学博士,西南大学法学院教授。

   文章来源:《安徽行政学院学报》2011年第2期。

  

  


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本文责编:陈冬冬
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