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何显明:70年来中国现代国家治理体系的建构及演进逻辑

更新时间:2020-05-20 23:52:42
作者: 何显明  
但也正因为如此,运动式治理极易造成对常规程序和制度规范的冲击,建国以后国家治理始终难以步入制度化、规范化的轨道,社会生活长期无法进入常态状态,与此有着密切的关系。这些自然也就构成了改革开放实践着力要破解的难题。

  

   三、基于政治开放的发展富国:国家治理体系的适应性调整

   从逻辑上讲,国家政权基本稳固以后国家治理的重心,就是发展富国。新中国成立后,通过发挥举国体制的资源动员优势,中国现代化建设取得了显著成就。但20世纪50年代后期以来,发展富国的历史主题一再受到冲击,“文化大革命”的十年动乱更是使国民经济走到濒临崩溃的边缘。面对国家治理遭遇的严峻挑战,中国共产党果断地结束了“以阶级斗争为纲”,确立了为以经济建设为中心的路线,全面重启了对外开放和现代化进程。为适应发展富国的时代课题,改革开放以来,中国共产党对国家治理的制度体系进行了持续、广泛的变革,其基本趋势则无疑是治理结构的开放化和治理方式的制度化。

   改革开放的伟大实践给国家治理体系变革带来的深刻影响,首先体现在不断扩大的对外开放,建构了国家治理体系变革的开放性视界。正是立足于全新的视野,中国共产党准确地把握住了和平与发展的时代主题,捕捉到了全球科技、经济、文化、政治发展的大趋势,进而得以深刻地反思以往社会主义实践的经验教训,特别是苏东剧变暴露的国家治理体制的弊端。立足于“开放搞活”的经济体制改革经验,以及日益增强的世界性眼光,中国共产党以极大的创新勇气引入了市场体制,成功地激发了经济发展的活力,进而完成了对市场经济认知的革命性变革,逐步建立起了社会主义市场经济体制。而正是市场在资源配置中起到的越来越重要的作用,及其带动的社会结构的深刻变迁,推动了国家治理结构的开放式变革。

   从微观机制来讲,市场化改革及其带动的社会变革最深刻的意义,莫过于社会主体行为逻辑的重塑。当社会主体从完全依附于国家机器的“零件”,蜕变成为具有独立利益和自主意志的社会行动主体时,国家同它们的关系就不再是单纯的命令服从关系,而是被注入了越来越多的平等契约的关系属性,国家治理过程也就不再是国家通过直接发号施令,驱动社会组织和社会个体去实现自身意志的过程,而是一个在法治框架内的复杂的互动过程。市场经济带来的利益格局的深刻变化,特别是日益多元化的利益格局,决定了国家及其代表即各级政府无法自动地成为多元利益主体的代言人。同时,社会多元利益主体也必然要以各种方式表达和维护自身的利益诉求。于是,创新国家治理的制度安排,为社会各阶层的利益表达、利益协商提供更大的制度容纳空间,就成为国家治理体系和治理方式创新的重要内容。从协商民主制度的广泛建立,到基层民主制度的逐步完善;从人大、政协对新社会阶层人士的广泛吸纳,到社会科学工作者对现代国家治理相关知识的传播;从市场在资源配置发挥的日益重要作用,到各种社会组织的成长及其在社会治理中发挥的重要功能,国家治理结构的开放化变革,有效地增强了国家治理结构的弹性与韧性,以及对社会变迁敏锐的回应性和适应性。

   国家治理结构的开放式变迁,不仅体现在横向结构上,而且体现在纵向结构上。中国自古以来就是一个地域广阔、国情复杂的大国,又长期采用中央集权的等级制行政体制,国家治理始终面临着如何维系中央集权与地方分权的均衡的制度难题。从秦以后历代有关郡县制与封建制的争论,以及近代有关地方自治和联邦制的讨论,都可以看到中央集权与地方分权的两难困境。新中国成立后建立的权力高度集中的治理结构,虽然有效地提升了中央政府的权威,但“统得过死”的问题也成为一个突出的体制性弊端。为此,毛泽东1956年在《论十大关系》中提出了发挥中央和地方两个积极性的主张,强调了分权管理的必要性。后来毛泽东在一些场合更是针对中央集权的体制弊端,提出要学习欧美国家的地方分权体制,认为欧洲和美国发展比较快,“一条原因是欧洲分成了许多国家,有利于充分发挥积极性,美国发展也快,原因则是各州有相当大的自治权”。⑩改革开放以后,为调动地方政府推进改革和加快地方经济建设的积极性,中央进行了持续性的放权改革,地方政府逐步成为拥有独立的财力和财权,具有相对独立的行政目标的公共事务管理主体,而不再仅仅是统收统支财政体制下纵向依赖的行政组织。相对独立的财力和财权,不仅确认了地方政府相对独立的自主权,而且赋予了地方政府按照自主意志实现其行政目标的弹性空间。持续性的权力下放改革,打破了之前中央高度集权的权力结构,形成了中央集权与地方分权相结合的体制格局。

   与国家治理结构的开放式变迁相伴随的,是中国共产党牢固地确立了制度治国的理念,积极推进国家治理方式的制度化、规范化变革。一方面,中国共产党在反思以往国家治理方式的弊端,特别是运动式治理泛化的历史教训,深刻认识到,相对于领导人的思想、作风,“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”(11)。另一方面,国家治理结构的开放化变迁,也迫切要求健全法治秩序,为社会多元利益主体的互动提供刚性的规则系统,迫切要求加强社会主义民主政治建设,为党领导下的社会多元主体的合作治理提供有效的协商平台。从总体上讲,改革开放30多年来,国家治理的制度体系建设取得了显著的成就,中国共产党在修复建国以来建立的社会主义基本制度框架,适应市场经济和开放社会发展进行持续性的制度创新的过程中,逐步确立了党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一的国家治理基本准则,国家治理能力得到了不断增强。但必须看到,改革开放以来国家治理制度体系的创新,大多是一种适应调整,遵循的是一种“倒逼”逻辑,而无论是改革遭遇的瓶颈效应还是社会各个领域积累的诸多深层次矛盾,都迫切要求加强国家治理体系建设的顶层设计。从某种意义上讲,中国改革前30多年的主要任务是打破旧体制对经济社会发展的束缚,“摸着石头过河”的渐进性改革逻辑,决定了在相当长的时期里改革的基本方式,是根据加快经济发展和维护社会稳定的要求对相关的体制机制进行适应性调整,而很难立足于现代国家治理的内在要求对各个领域的制度建设进行总体性设计,许多制度建设成果也往往因此而流于碎片化。早在1992年,邓小平就曾明确提出,再有30年的时间,我们才会在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。随着改革进入全面深化的攻坚阶段,增强国家治理制度体系建设的理性自觉,从战略高度加强制度体系建设的总体设计和统筹安排,推动制度体系创新从以“破”为主到以“立”为主,从“先破后立”到“先立后破”的演变,必然成为国家治理体系现代化新的重大战略任务。

  

   四、基于政治自信的治理强国:全面推进国家治理体系的现代化

   改革开放以来中国经济社会建设取得了举世瞩目的成就,但实践证明,发展起来后遇到问题并不比发展起来之前少,甚至表现得更加复杂。概而言之,发展起来之后,国家治理问题已经极大地凸显出来,成为影响改革发展和实现中华民族伟大复兴的重大战略性问题。为此,党的十八大深刻总结改革发展的历史经验,顺应时代发展潮流,提出了“党领导人民有效治理国家”的重大命题,三中全会进一步将推进国家治理体系和治理能力现代化确立为全面深化改革的总目标。国家治理体系现代化命题的提出,标志着我们党在国家治理体系创新上已经形成了高度的政治自信和制度自觉。习近平总书记明确指出,我们党在全国执政以后“在国家治理体系和治理能力上积累了丰富经验、取得了重大成果,改革开放以来的进展尤为显著。我国政治稳定、经济发展、社会和谐、民族团结,同世界上一些地区和国家不断出现乱局形成了鲜明对照。这说明,我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的,是适应我国国情和发展要求的。”(12)

   政治自信与制度自觉的一个显著标志,是中国共产党以世界性的眼光理性地审视全球国家治理变革的趋势及挑战,立足改革开放以来国家治理取得的显著成就和中国共产党积累的丰富执政经验,摆脱西方模式、西方话语的束缚,理性地确立了国家治理认知、评估的“中国尺度”。习近平总书记强调,“我国今天的国家治理体系,是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。我国国家治理体系需要改进和完善,但怎么改、怎么完善,我们要有主张、有定力”。(13)在政治制度的建设和创新上,习近平明确提出,“评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的,主要看国家领导层能否依法有序更替,全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业,人民群众能否畅通表达利益要求,社会各方面能否有效参与国家政治生活,国家决策能否实现科学化、民主化,各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系,执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导,权力运用能否得到有效制约和监督”。(14)以国家治理的有效性作为国家治理体系创新的准则,无疑比单一的政治选举更具有广泛性、直接性,更具有普遍意义,也更符合国家治理的现实需要。

   正是基于这种政治自信与制度自觉,党的十八大以来,中国共产党从制度体系的建设上就推进国家治理体系和治理能力现代化进行了顶层设计。习近平总书记指出:“改革开放以来,我们党开始以全新的角度思考国家治理体系问题,强调领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。今天,摆在我们面前的一项重大历史任务,就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型,为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”(15)在国家治理结构的完善上,十八届三中全会围绕全面深化体制改革,就理顺政府与市场、社会的关系进行了通盘设计。习近平总书记强调,“坚持社会主义市场经济改革方向,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。(16)同时,“要坚定不移走中国特色社会主义社会治理之路,善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理优势,着力推进社会治理系统化、科学化、智能化、法治化,不断完善中国特色社会主义社会治理体系,确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安”。(17)党的十九大明确将实现国家治理体系和治理能力现代化,确立为建成社会主义现代化强国,实现民族伟大复兴的根本标志。十九届三中全会进一步围绕深化党和国家机构改革的目标,明确提出要“构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系”,并对党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系在整个国家治理体系中的角色定位作出了科学的界定。十九届三中全会还围绕“理顺中央和地方职责关系,更好发挥中央和地方两个积极性”,明确提出要统筹优化地方机构设置和职能配置,构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系,中央加强宏观事务管理,地方在保证党中央令行禁止前提下管理好本地区事务,赋予省级及以下机构更多自主权,合理设置和配置各层级机构及其职能,增强地方治理能力,加强基层政权建设,构建简约高效的基层管理体制。这就为全面推进国家治理体系的创新,完善党领导下的政府、市场、社会合作治理,以及中央集权与地方分权相统一的治理结构,提供了清晰的战略思路。

推进国家治理结构的现代化,为国家治理方式的现代转型,加强社会主义民主法治建设,提供了历史性的机遇。一方面,党领导下的政府、市场、社会相互协同的开放型治理结构,需要有健全的法制体系来明确界定多元主体在国家治理体系中的角色功能,以及各自的行为边界,明晰多元主体互动的刚性规则,以形成国家治理的合力;另一方面,多元主体的合作治理,也迫切需要在社会各个领域、各个层面健全和完善民主协商机制,在有效协调社会各群体的利益诉求的同时,最广泛地凝聚和吸纳国家治理的智慧。十八大以来,习近平总书记将法治提到国家治理的核心战略高度,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《浙江学刊》2019年第5期
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