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莫纪宏:从制度、制度化到制度体系构建——制度发展的内在逻辑

更新时间:2020-05-14 09:18:49
作者: 莫纪宏  
该《决定》可以说是党的十一届三中全会以来我党关于中国特色社会主义制度理论论述的总纲领。习近平总书记在关于十九届四中全会《决定》的说明中明确指出:党的十九届四中全会重点研究坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化问题并作出决定,“对巩固党的执政地位、确保党和国家长治久安,具有重大而深远的意义”[10](P54-55)。

   十九届四中全会《决定》的出台具有重大而深远的历史意义和现实意义。从历史意义角度来看,《决定》第一次全面和系统地从十三个方面阐述了中国特色社会主义制度的框架体系和基本特征,从时间维度上来看,及时地回答了邓小平同志在1992年南方谈话中提出的“再有三十年的时间,我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”的科学预见,为第一个一百年建成更加成熟和定型的中国特色社会主义制度提供了精确的时间表和路线图,体现了中国特色社会主义制度建设理论预期与科学实践的有机统一,也充分展现了中国特色社会主义制度建设过程中制度化水平不断提升的完整过程。从现实意义上来看,十九届四中全会《决定》涉及“制度”一词222次,通篇全面和系统地回答了中国特色社会主义制度的性质、存在形式、重要内容、基本特征和框架体系等理论问题,科学和系统地总结了新中国成立70年来,特别是党的十一届三中全会以来我们在中国特色社会主义制度建设方面取得的各项实际成就,既肯定了当下中国特色社会主义制度的现状,又指明了中国特色社会主义制度未来发展的方向,具有指引中国特色社会主义制度建设行动纲领的重要作用。与此同时,十九届四中全会《决定》中“制度化”一词只使用了4次,说明了经过近三十年的努力,需要纳入制度范围内调整的事项越来越少,国家治理和社会治理各项工作制度化的水平已经达到了一个很高的程度。

  

   三、制度体系是制度化的重要成果

  

   相对于既往历次党的重要文件对中国特色社会主义制度的表述来说,十九届四中全会《决定》对中国特色社会主义制度特征的描述突出了“制度体系”的特点,进一步深化了中国特色社会主义制度的理论品格与实践特征,实现了制度建设从制度化到制度体系构建的历史性跨越。

   “制度体系”一词进入党的正式文件始于党的十七大。而在十七大之前,只有从党的十一届三中全会公报开始使用“制度化”概念,制度建设只有一般意义上的“化”的要求,而没有严格意义上的“体系”构建的要求。即便是党的十六大报告,也只是进一步强调“以科学化、民主化和制度化为目标,改革和完善干部人事制度,健全公务员制度”,尚未出现“体系化”的制度建设主张。党的十七大报告指出要形成拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制,其中,“反腐倡廉制度体系”一词第一次以制度体系的形式出现在党的正式文件中,这说明“反腐倡廉”制度建设领域是首先提出“体系化”要求的。

   随后,党的十八大报告正式提出了“制度体系”的概念,并对制度体系的一般理论品格与实践特征提出了全面和系统的“要求”,即:全面建成小康社会,必须“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型”。党的十八大报告在一般意义上提出“制度体系”概念的同时,还重点提出了要加强“党内民主制度体系”建设,指出:“党内民主是党的生命。”“要坚持民主集中制,健全党内民主制度体系,以党内民主带动人民民主。”党的十九大报告除了进一步突出了党的十八大报告所提出的一般意义上的“制度体系”(党的十九大报告提出要“构建系统完备、 科学规范、运行有效的制度体系”。)概念之外,还提出了建设“人民当家作主制度体系”(党的十九大报告把 “健全人民当家作主制度体系, 发展社会主义民主政治”作为一个重要主题全面和系统地加以阐述。)、“国家安全制度体系”(党的十九大报告从贯彻落实“总体国家安全观”的角度提出要“完善国家安全制度体系”。)、“党内法规制度体系”(党的十九大报告指出,要“增强依法执政本领”,必须要“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。)和“生态文明制度体系”(党的十九大报告对“生态文明制度体系加快形成”给予了充分肯定。)的要求,与党的十八大报告相比,党的十九大报告对中国特色社会主义制度建设更加突出了“制度体系”建设的特征,注重从整体上和宏观上来建立和健全中国特色社会主义制度。

   党的十九届四中全会《决定》对“制度体系”在中国特色社会主义制度建设中的地位和作用作了全面而深入的阐述,主要特征表现在以下几个方面:

   第一,第一次对中国特色社会主义制度与制度体系之间的关系做了科学的表述,指出“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系”。上述论述科学地揭示了“制度体系”是中国特色社会主义制度的一个重要特征。“制度体系”是各项工作制度建设和“制度化”的必然结果。党的十九届四中全会《决定》对“制度体系”概念在一般意义上予以肯定和确认,这反映了《决定》对中国特色社会主义制度所产生的一个新认识。也就是说,中国特色社会主义制度本身是一个“体系化”的制度,是由诸多方面和诸多层次的制度要素构成的一个制度体系,而不只是一个个毫无联系的制度“孤岛”。中国特色社会主义制度中的各种制度要素是相互有机联系在一起的有机整体,不同的制度之间存在共同发挥制度作用的“合力”,制度化的结果必然会产生体系意义上的作为整体的中国特色社会主义制度。

   第二,十九届四中全会《决定》明确了中国特色社会主义制度内部存在着一个按照重要性和功能加以区分的制度层级体系。《决定》强调指出,要突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的“根本制度、基本制度、重要制度”,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。从上述可知,中国特色社会主义制度作为一个制度体系,本身是由三个层级制度组成的制度结构,包括根本制度、基本制度和重要制度(参见《党的十九届四中全会精神宣讲提纲》,载《学习强国》2020年1月10日。) 。根本制度、基本制度和重要制度反映了中国特色社会主义制度的制度结构的重要特征,体现了中国特色社会主义制度体系的科学结构和重要功能。

   第三,十九届四中全会《决定》首次明确提出了十二项已经成熟和定型的“制度体系”概念。这些制度体系有党的领导制度体系(党的十九届四中全会《决定》把“坚持和完善党的领导制度体系”作为一个独立的主题全面和系统地加以阐述,指出要“健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系,把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”。)、人民当家作主制度体系(党的十九届四中全会《决定》把“坚持和完善人民当家作主制度体系”作为一个独立的主题加以全面和系统地论述。)、宏观调控制度体系(党的十九届四中全会《决定》涉及了“宏观调控制度体系”的规定,该制度体系的特点是“以国家发展规划为战略导向,以财政政策和货币政策为主要手段,就业、产业、投资、消费、区域等政策协同发力”。)、国家基本服务制度体系(党的十九届四中全会《决定》在确立国家基本公共服务制度体系时,对“基本公共服务”范围作了系统列举,包括“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”等内容。)、国家安全法律制度体系(党的十九大报告只是提出了“国家安全制度体系”,而十九届四中全会《决定》更进一步明确了“国家安全法律制度体系”的特征,突出了“国家安全法律制度体系”在“国家安全制度体系”中的重要地位。)、生态文明制度体系、中国特色社会主义军事政策制度体系(党的十九届四中全会《决定》规定要“构建中国特色社会主义军事政策制度体系”。)、人民军队党的建设制度体系(党的十九届四中全会《决定》规定要“健全人民军队党的建设制度体系”。)、军事力量运用政策制度体系(党的十九届四中全会《决定》规定军事力量运用政策制度体系的特点是“基于联合、平战一体”。)、军事力量建设政策制度体系(党的十九届四中全会《决定》规定军事力量建设政策制度体系的特点是“聚焦打仗、激励创新、军民融合”。)、军事管理政策制度体系(党的十九届四中全会《决定》对军事管理政策制度体系提出的要求是“精准高效”“全面规范”和“刚性约束”。)以及“一国两制”制度体系(党的十九届四中全会《决定》将“一国两制”制度体系作为一个独立的主题加以全面和系统地论述。),等等。在上述十二项制度体系中,人民当家作主制度体系、国家安全法律制度体系、生态文明制度体系在党的十九大报告中已经提及,十九届四中全会《决定》进一步予以确认,这一重复性的确认至少说明了这三种制度体系从正式提出到正式确认已经在实践中“成熟”“定型”,应当予以肯定和保留。《决定》中关于中国特色社会主义军事政策制度体系、人民军队党的建设制度体系、军事力量运用政策制度体系、军事力量建设政策制度体系、军事管理政策制度体系的规定实际上表达了制度体系本身的“体系化”特征。也就是说,在中国特色社会主义军事政策制度体系这个大的制度体系下面还有若干小的制度体系,包括人民军队党的建设制度体系、军事力量运用政策制度体系、军事力量建设政策制度体系、军事管理政策制度体系四个子体系,这四个子体系与中国特色社会主义军事政策制度体系一道共同成为中国特色社会主义制度体系的最重要的制度构成要素。

   第四,在《决定》所规定的由根本制度、基本制度和重要制度构成的中国特色社会主义制度的层级体系中,第一次明确了作为不同层级的根本制度、基本制度和重要制度所具有的内涵以及各自在中国特色社会主义制度中的地位。其中,“根本制度”涉及两项内容,即坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度、坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度;“基本制度”中明确了公有制为主体、多种所有制经济共同发展,按劳分配为主体、多种分配方式并存,社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度;“重要制度”涉及一项内容,也就是“一国两制”是党领导人民实现祖国和平统一的重要制度;等等。上述通过确定根本制度、基本制度和重要制度三个不同层级的制度内容和特征,充分展示了中国特色社会主义制度体系的理论逻辑和价值内涵。

   总之,党的十九届四中全会《决定》首次以党的正式文件形式勾画了中国特色社会主义制度体系的基本框架,肯定了党的十一届三中全会以来中国特色社会主义制度建设的“制度化”各项成果,科学地回答了第一个一百年我们党领导人民建立和健全中国特色社会主义制度达至成熟和定型的基本状况,为到2035年建设更加完善的中国特色社会主义制度提供了正确的方向指引,具有深远的历史意义和现实意义。

  

   四、法治化是制度化的最佳状态

  

   党的十一届三中全会以来,法治化与制度化是两个相互共生的概念,党的十一届三中全会公报明确地把“民主制度化、法律化”作为社会主义民主政治发展的重要目标。从改革开放至今,随着中国特色社会主义法治建设不断深化,法律化(柳华文《推动构建人类命运共同体:法律化及其落实》一文,主题是通过“法律化”来推动构建人类命运共同体,这里强调的是人类命运共同体制度化的初始状态应当是“法律化”,未来的目标才是法制化和法治化。参见《厦门大学学报(哲学社会科学版)》2019年第6期。) 、法制化[11]、法治化[12]成为法治建设不同历史阶段的重要指标。法律化强调的是各项工作要做到“有法可依”,法制化突出了静态的法律规范系统化、制度化的要求,法治化则不仅强调了各项工作必须做到有法可依,还要在实践中有效地推动宪法和法律的实施,并积极创造有利于宪法和法律实施的法律文化,促进法律价值的有效传播。

党的十一届三中全会公报在提出“民主制度化、法律化”之后,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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