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王堃:社会福利保障的宪法路径选择

更新时间:2020-05-03 22:39:11
作者: 王堃  
只是有些权利更偏向社会权,有些则更偏向自由权。例如我国《宪法》42条至第49条规定的权利多数是社会权,其分别是劳动权、劳动者的休息权、退休权、特殊群体的社会保障权、受教育权、文化权、男女平等权、婚姻家庭权。[18]这些权利多数是比较纯粹的社会权,也有混合性权利。文化权包括了文化自由权和文化保障权,男女平等权包括了平等权和女性帮助权,婚姻家庭权包括了婚姻自由权和儿童母亲的受益权。与我国《宪法》相比,《经济、社会文化权利国际公约》规定的权利则更复杂些。有些是复合型的权利,如工作权、教育权等。工作权中的工作自由、组织工会自由、罢工自由,教育权的教学自由等属于自由权层面。工作权中的就业训练、休息权,教育权中的免费教育等属于社会权层面。有些也是比较纯粹的社会权,如生存权、健康权、社会保障权等。

   无论社会权内涵为何以及社会权包括了哪些内容,只要宪法的基本权利中明确规定了社会权的上述内容的全部或者一部分,并要求国家尊重、保护、促进、实现这些权利的,均为社会福利的社会权宪法保障模式。有些国家宪法除了在基本权利中规定社会权外,还在宪法其他条款中明确了社会国家的原则。例如法国《宪法》第1条规定:“法兰西是一个不可分割、世俗、民主、社会的共和国。”世界上多数国家实行这种模式。据统计,在107部宪法中,有74部宪法或多或少地规定了社会权利的一种或多种,占69.2%,[19]这些国家均可认为是此种模式。

   “社会国”模式是指宪法中没有明确的社会权利规定,但具有明确或者隐含的社会国家原则。这一模式的特点有两个。首先,把社会福利的宪法规定视为一种宪法委托或者方针条款,抑或是客观价值秩序。宪法要求立法者根据社会经济发展状况落实有关社会福利,宪法审查机构一般不加以干涉或者严格审查。其次,社会权利不是宪法保障的公民基本权利。

   德国是社会国的典型国家,这来源于德国《基本法》第20条“德意志联邦共和国为民主、社会之联邦国家”的规定。德国《基本法》对基本权利的保障主要限制在古典的自由权方面,它没有列举如《魏玛宪法》以及德国某些州宪法所列出的社会基本权。为何德国放弃了《魏玛宪法》的做法呢?这在于德国人认识到自由权和社会权的不同。虽然《魏玛宪法》规定了不少社会权利,但德国学者卡尔·施米特认为,“这种权利不同于真正的基本权利和自由权”,“如果宪法宣示了工作权,这种工作权只能存在一个系统中”。[20]德国学者康拉德·黑塞更是直接指出了两者的不同,他认为,社会权与古典基本权的不同之处在于,国家为了实现这些社会性内容所需要的前提条件是有代价的,实现社会基本权,常常会引起其他人自由权利的妨碍侵犯。因此,社会基本权不能作为一种直接的、能获得司法保障的公民请求权。如果宪法规定了这些权利而国家根本做不到,人民就会感觉上当受骗,宪法具有的整合凝聚性的功效和作用,便会因此转化成它的反面。因此德国基本法放弃了社会基本权的规定,转而走向了“社会国”模式。德国基本法没有规定社会基本权,个人能否基于社会国家原则,要求国家做出给付呢?德国联邦宪法法院给出了否定的回答。在“大学招生名额案”中,联邦宪法法院首先承认了分享权,认为分享国家给付以获得基本权利上的保障这种补充性的要求,越来越多地进入到市民与国家之间的关系中,但“分享权应保留这种意义的可能性,个人应能够理性地向社会提出要求。这首先应由立法者来判断,其判断应该考虑财政经济以及其他社会利益”。[21]也就是说,个人无法请求法院扩展给付,给付之多少应该由立法机关基于社会经济的考量来决定。

   美国宪法没有“社会国”的规定,但在序言中有“增进全民福利”的目标,因此美国也是社会国模式的典型代表。1929年的经济和社会危机将“社会公民权”提高到美国人对自由讨论的前沿位置,“经济保障”终于被作为个人自由的一个政治条件得到承认。[22]美国1935年的《社会保障法》是一个重要的节点,它代表了美国政府的转向,即从守夜人到社会福利的供给者,代表了政府要保障“免于匮乏的自由”。[23]然而政府对社会福利的供给在20世纪70年代以前被认为是一种被授予的优惠,并非个人所享有的权利。1970年美国联邦最高法院的“福利听证案”则改变了这种情况。布仁南法官在其意见中指出,由于宪法前言要求政府“增进全民福利”,因而对公民至关重要的社会福利,不能再被视为随时都可以取消的馈赠,而是类似财产的个人权利。于是社会福利被认为是一种“新财产权”,[24]进而得到美国宪法正当程序条款的保护。

   美国通过正当程序条款保护社会福利的这种新财产权,并不代表社会福利已经是一种类似言论自由的基本权利。法院对保障社会福利的程序审查采用“灵活的正当程序”原则,它要求法院从三个方面加以考量:第一,受到官方行动影响的私人利益;第二,现有的程序错误地剥夺这类利益的风险以及附加或替代程序所能保证的可能价值;第三,政府的利益,包括其涉及的职能以及附加或替换程序的要求将导致的财政和行政负担。[25]也就是说,法院对社会福利的合宪性审查较为宽松和灵活,公民除了用程序问题挑战政府的社会福利决定外,并不能请求法院判决政府增加对公民的福利给付。

  

   三、我国社会福利保障的宪法模式与形成缘由

   从新中国成立以来我国历部宪法的规定以及通过法律的宪法实施来看,我国社会福利保障的基本模式是“社会权”模式。特别是1982年我国《宪法》通过之后,随着公民权利意识的增长和学术界对权利研究的深入,这种模式获得了更多的认可。

   1954年我国《宪法》初步建立了社会福利保障的宪法模式。1954年我国《宪法》对社会福利的保障是纲领性规定与权利性规定相结合的方式进行的。首先,在序言中,阐明了要“建成繁荣幸福的社会主义社会”,[26]隐约提出了福利社会的目标。为了实现这一点,其在总纲中指出了“使生产力不断提高,以改进人民的物质生活和文化生活”,“国家鼓励公民在劳动中的积极性和创造性”。这些规定都是比较宏观的纲领性规定,基本上是通过国家和个人的共同努力来实现公民对幸福生活的向往。其次,在公民基本权利部分,规定了大量的社会权,构建了社会福利宪法保障的大体方式。1954年我国《宪法》规定了公民的劳动权利、受教育权利、劳动者有休息的权利和在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候获得物质帮助的权利,并规定“国家举办社会保险、社会救助和群众卫生事业,并且逐步扩大这些设施”,以保障公民享受这些权利。

   1954年我国《宪法》关于公民基本权利的规定与1936年苏联宪法极为相似,从立法过程可以看出其大量借鉴了苏联宪法的条款。[27]虽然两者条款大体相似,但权利的排列顺序却大不相同。苏联宪法把社会权放在前面,平等权和自由权放到社会权之后,表明了苏联认为社会权更为重要,更需要得到保障。1954年我国《宪法》却把位置颠倒了过来,首先规定了平等权和自由权。另外,1936年苏联宪法在每一条社会权的第二款都规定了具体的保障措施,例如规定了公民的受教育权后,规定“普及初级义务教育,七年免费教育”和“对劳动者实行免费生产教育,工艺教育及农艺教育”。相比之下,我国宪法的社会权规定都比较笼统,没有具体措施。由此可见,基于当时我国的物质水平,虽然宪法中规定了大量的社会权,初步建立了“社会权”福利保障模式,但对社会福利的宪法保障还是处于较低的状态。

   1975年修改的我国《宪法》对社会权进行了大量压缩,并且在顺序上提到了自由权的前面,到1978年我国《宪法》修改时又恢复了1954宪法的规定,这些修改并没有起到实际的作用。直到1982年我国《宪法》的修改乃至后面的五次修正,才正式确立了我国社会福利保障宪法的“社会权”模式。1982年我国《宪法》与1954年我国《宪法》相比,社会福利保障方面有两方面的变化。第一,在总纲部分进一步强化了相关纲领性规定和国家对社会福利的义务。例如第19条关于国家发展社会主义教育事业、第21条关于国家发展医疗卫生事业、第26条关于国家保护和改善生活环境和生态环境等规定。第二,在有关社会权的规定部分,相比1954年我国《宪法》有了更加具体的保障措施和规定。比如在劳动权方面,规定了“国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练”;在物质帮助权方面,规定了“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”。因此可以看出,1982年我国《宪法》通过社会权来保障社会福利的模式得到了强化。

   1982年我国《宪法》公布实施后,通过国家的法律和政策,“社会权”模式得到切实的实现。这些法律和政策推动了各种社会权的实现,并且把社会福利保障提高到了新水平。我国落实纲领性规定的总体性保障法律有《社会保险法》《慈善法》《环境保护法》等;落实具体社会权的法律则非常多,例如在劳动权方面有《劳动法》《劳动合同法》《就业促进法》等;在受教育权方面有《教育法》《义务教育法》《高等教育法》等;在特殊群体保障方面有《残疾人保障法》《母婴保健法》《未成年人保障法》等。这些法律大多在其各自的第一条“立法目的”部分说明了其是依据宪法或者保障某一社会权。例如我国《社会保险法》1条规定“根据宪法,制定本法”;我国《义务教育法》1条规定“为了保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利”。这说明这些法律是为了落实宪法社会权的规定。

   在政策方面值得注意的是从2009年开始我国制定的《国家人权行动计划》,这个计划已经制定了三个,分别是《2009-2010国家人权行动计划》《2012-2015国家人权行动计划》《2016-2020国家人权行动计划》。这三个人权行动计划与宪法的有关社会权的规定有两点不同。第一点是人权行动计划基本依据国际人权公约的社会权内容来制定,国际人权公约的社会权范围比我国宪法的社会权更广,例如基本生活水准权利、社会保障权利、财产权利、健康权利、环境权利在我国宪法中没有直接规定。这些权利有些可以在我国宪法总纲找到些许依据,如财产权利、环境权利、社会保障权利、健康权利,有些则没有明确的依据,如基本生活水准权利。这表明从政策上讲,我国社会权突破了宪法的规定,有着扩大化的趋势。第二点是人权行动计划把经济、社会和文化权利放在了最前面,其次是公民权利和政治权利,最后是特殊人群的权利,社会权的内容占整个人权行动计划的三分之二。无论从位置还是篇幅上看,社会权都是最为重要的权利。这表明从政策上讲,我国社会权不同于宪法的安排,比公民权利和政治权利更具有优势地位,更受到国家的重视。

   我国选择“社会权”社会福利保障的宪法模式的原因有很多,最为重要的原因莫过于受到了1936年苏联宪法的影响。现行的1982年我国《宪法》中社会权的规定来源于1954年我国《宪法》,后者则来源于苏联的这部宪法。虽然1954年我国《宪法》参考了十几个不同国家的宪法,“但在宪法理念、基本框架与内容选择上我们主要参考了苏联的经验与模式”。[28] 1936年苏联宪法的一个重要特色就是规定了大量的社会权,这一点被1954年我国《宪法》所继承。虽然1954年我国《宪法》不同于苏联宪法,把社会权安排在平等权和自由权之后,但到了1975年我国《宪法》和《国家人权行动计划》中又将这个排序颠倒,突出了社会权的重要性。

我国宪法继承1936年苏联宪法的不仅有社会权的条款,更有一些纲领性规定,这其中最为重要的纲领性条款就是建设社会主义。虽然对于社会主义的理解极为不同,但恩格斯的说法是最为经典的。恩格斯指出,社会主义“通过社会生产,不仅可能保证一切社会成员有富足的和一天比一天充裕的物质生活,而且还可能保证他们的体力和智力获得充分的自由的发展和运用”。[29]如果把社会主义和社会权以及恩格斯的对社会主义的经典定义结合起来理解,自然而然会得出这样的结论:要实现社会主义的一切人的富足和自由,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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