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杨雷:中俄战略协作机制的有效性及其改善

更新时间:2020-04-27 14:40:17
作者: 杨雷  
从而判断国际制度有效性的程度。此外,还有其他一些测量标准,如国际合作是否得到实现,初始问题有没有得到解决, 参与者的行为方式有没有发生变化等。那么这些理论是否适合对中俄战略协作机制有效性的评估呢?

   笔者认为,中俄战略协作机制是一种双边关系的制度安排,但是其影响波及到其他国家和整个国际体系。国际制度是涵盖国际组织、国际法与国际机制的较为宽泛的概念,中俄两国为规范双边关系而达成的一系列协议及其机制安排可以归属于国际制度范畴之内,只是其国际影响力、国际法权威性都处于起步阶段。虽然由于双边关系机制参与者只有两方,因此其稳定性较差,随时有可能在一方提出新的要求与另外一方协商后出现快速改变,所以双边关系机制的独立性和存续性较差。但是历史经验也告诉我们,双边机制与多边机制之间并无严格的界限,在条件具备时,双边机制有可能发展成为多边机制,例如法德两国的煤钢联营计划最终演化为欧盟的前身欧洲经济共同体。国际制度的相关理论也说明,无论在双边机制中,还是多边机制中,机制发挥作用的基本原理是相通的。本文研究的中俄战略协作机制具有特定的、具体的内涵, 该机制受到政府高层重视,所达成的协议和做出的决定对于中俄两国具有明显的约束力,且在未来较长一段时间内不会发生本质的改变。我们有理由将中俄战略协作机制视为一种区域性的、组织化程度较低的国际制度,可以对其使用针对国际制度能力的评价逻辑。

   整体上看,学术界对国际制度有效性的评估主要采用两种方法:一种是国际法学的遵约程度评价法,另一种是国际政治学更为偏重的结果导向评价法。前者主要强调国际制度对行为体的影响,具体表现为行为体的遵约和履行情况,后者则更为关注国际制度对于它所要解决问题的改善效果。在本文中,我们依据结果导向性评价方法来评估中俄战略协作机制的有效性,也就是使用中俄关系的发展目标作为分析中俄战略协作机制有效性的标准。2019 年 6 月 5 日,中俄两国元首签署《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于发展新时代全面战略协作伙伴关系的联合声明》。双方宣布,中俄新时代全面战略协作伙伴关系的主要目标是:1、守望相助,相互给予更加坚定有力的战略支持;2、深度融通,就国家发展战略对接,进行密切协调和战略协作;3、开拓创新, 更加全面挖掘两国关系的潜力和发展动能;4、普惠共赢,维护以《联合国宪章》宗旨和原则为核心的国际秩序和国际体系。1 上述目标成为评价中俄战略协作机制有效性的方向和标准。中俄战略协作机制在推进中俄关系的发展中,如果在促进上述目标的实现上表现较好时,我们就认为其有效性较高。否则,我们就认为其有效性较低。

  

   三、中俄战略协作机制的有效性评估

  

   依据中俄新时代全面战略协作伙伴关系的建设目标,我们可以选择多种评判指标对中俄战略协作机制进行评估。首先,在国际问题上相互支持,有助于两国实现守望相助,普惠共赢,维护国际公平秩序的共同目标。本文选择中俄两国在联合国安理会中投否决票的一致性作为分析指标;其次,中俄双方经济合作关系的加强直接体现了中俄战略协作机制的主要目标,因此衡量中俄经济关系成果的双边贸易额是一个合适的选项;再次,两国从政府到民间互信程度的变化也体现出中俄战略协作机制在加强两国深度融通方面的效用,是一个恰当的指标;最后,中俄战略协作机制有助于双方及时沟通,化解矛盾,避免摩擦升级,因此双方显性冲突的数量变化也是一个重要指标。基于上述逻辑关系,笔者选择如下指标作为分析工具。

   1、中俄在国际问题上协调立场的情况。在中俄战略协作机制建立后,两国在国际热点问题上表达一致性立场的次数明显增长,而持不同立场的数量则下降或者消失。这一点可以从联合国安理会投票中中俄立场是否一致的相关数据中得到验证。从 1993 年 5 月 11 日到 2019 年 2 月 28 日,安理会常任理事国的否决权被使用了 41 次,其中俄罗斯 23 次,中国 11 次。俄罗斯使用 23 次否决票,其中有 14 次是独立使用,主要是维护自身在东欧地区、格鲁吉亚、乌克兰和中东地区的利益。在这 14 次安理会投票中,中国均选择了弃权票,这表明中俄战略协调发挥了作用,中国没有反对俄罗斯。比如在涉及乌克兰的决议上,中国表态认为这个问题有其特殊的历史原因,因此以弃权表达中立的立场。中国只有 2 次独立使用否决权,其他 9 次都是与俄罗斯一致使用。

   数据显示,自 1999 年以后,也就是中俄总理会晤机制建立 3 年后,中国在使用否决权方面与俄罗斯的战略协调明显加强,都是与俄同时使用。更多的安理会投票立场数据也加强了这一判断,中俄战略协作机制在协调双方应对国际问题的立场上发挥了明显作用。除此之外,在中俄两国政府就国际事务和全球治理问题发表的一致性或相近性政策宣示和公开表态中,也能感受到这一变化。比如中俄两国建立了战略安全磋商和副外长级的沟通机制,就周边问题如朝鲜半岛、阿富汗等问题协调立场,有效保证了两国政府的政策一致。尤其是在朝核问题上,中俄协作有力推动了朝鲜半岛局势向缓和方向发展,维护了东北亚地区局势的稳定。可见中俄战略协作机制在协调双方应对国际问题的立场上成效显著。

   2、中俄双边经济贸易额的变化指标。在中俄战略协作机制建立的过程中,两国贸易额持续保持增长。从 1992 年双方开展贸易活动起,两国贸易主要以地贸、边贸为主,贸易额增长缓慢。在 1997 年中俄总理会晤机制建立后,双方间贸易结构发生变化,贸易额也快速增长,呈现加速状态。两国领导人在 2011 年 6 月制定了 2015 年双边贸易额达到 1 千亿美元、2020 年达到 2 千亿美元的目标。后来受到世界经济低迷、大宗商品价格下跌等外部因素影响,中俄贸易额在 2015 年下降为 680.6 亿美元,2016 年为亿美元, 未实现目标。但在 2018 年双方贸易额增长到 1070 亿美元,突破第一阶段目标。目前中俄双边贸易项目主要为能源、核电、军工等国有企业主导的大项目,这反映了两国政府的意志,深刻体现了中俄战略协作机制的作用。2019 年 12 月,中俄天然气东线管道开通运营,跨黑龙江的两座大桥也已经竣工,双方在军工领域的合作稳步推进。两国政府还明确未来经济合作的重点是联合研制大飞机、科技创新、农业和文化产业等,这些都反映了中俄战略协作机制的作用。在肯定中俄战略协作机制的经济成就时,我们也看到两国在经贸合作中还面临着一些制度性障碍,俄罗斯拒绝与中国进行自由贸易区谈判,反映出其内心对中国的防御态度。此外,中俄战略协作机制在开拓中俄经济合作新领域上还面临很多的工作要做。中俄经济关系还主要局限在贸易领域,相互投资、产能合作、科技创新等领域尚处于起步阶段,尤其是中俄相互投资规模太小,反映出双方经济合作还处于较低层次,较为脆弱。2015、2016 年双方贸易额下降就是明证。

   3、中俄两国互信程度的变化情况。在中俄战略协作机制的运转中,双方在达成一致的基础上有义务向对方提供关于本国遵守协议的信息。信息的透明化减少了两国对于对方承诺可靠性的怀疑,增进了两国政府对双边合作的信心,激励双方为保护声誉和共同获益而遵守承诺,实现了通过体制和制度监督两国遵守协议的作用。在机制保障下 ,中俄两国的政治互信得到了极大的提高。在 2014 年乌克兰危机后,中国采取的政策完全不同于美欧日的对俄制裁政策,中俄关系的快速发展有效缓解了俄罗斯遭受外交孤立、经济封锁的国际处境。中国对俄友好的政策推动俄罗斯加速实施向东转的外交战略调整,俄罗斯首次向中国出口 S-400 防空导弹系统和苏—35 飞机,2 这标志着两国军事合作进入了新阶段,也反映出双方政治互信进入了更高的水平。如果将中俄北极能源合作取得的巨大进展与 21 世纪初俄罗斯禁止中国公司参与竞拍尤甘斯克石油公司时的情境相对比,中俄两国在经济安全领域的互信也今非昔比。在中俄人文合作委员会领导下,双方举办了国家年、语言年、旅游年等活动,大大推动了两国人文交流。两国政府在对方国家民众心目中的形象取得了明显的改善,民众间的友好感也大幅提升。全俄民意调查中心于 2019 年 8 月 22 日对 1600 名 18 岁及以上的俄罗斯人进行的一项最新民调显示,45% 的受访者认为,中国是最友好的国家。这已经超过了传统上俄罗斯人视为最友好的国家白俄罗斯(30%)和哈萨克斯坦(21%)。然而由于中俄两国文化的巨大差异,在一定范围内,“中国威胁论”和“俄罗斯扩张论” 仍旧在对方民众间传播,时而产生负面影响。如近年来中国企业在贝加尔湖采水遭遇的压力,在俄林业资源开发上受到的不公平对待等。

   4、双方之间发生误判、摩擦的次数以及矛盾升级的概率。中俄战略协作机制的存在促使双方积极通过谈判磋商,减少误判、化解摩擦和矛盾,协调彼此的政策。中俄战略协作机制改变了两国传统官僚机构交往频率低、范围窄、时间短的缺陷,使得两国的各级事务性官员能够保持持续、稳定的沟通关系,形成了信息交流的跨政府关系网络,克服了信息传递的某些瓶颈,有效减少了双方间产生政治误判的可能。但是在经济领域,伴随着双方合作规模越来越大,经济摩擦出现的次数有所增长。近年来俄罗斯多次发起对中国产品的反倾销调查,知识产权诉讼案件的数量也有所增长。但是这些经济摩擦均在有关法律和规则的框架下进行双边协商或者法律解决,矛盾升级的情况并未扩大。20 世纪 90 年代中俄关系中经常出现的“灰色清关”案件、莫斯科华商涉嫌违法遭抓捕、中国渔民在俄境内海域捕鱼遭追击等突发性事件大为减少。中俄已经彻底改变处理类似问题的方式,俄罗斯政府不再单方面采取行动,而是借助中俄战略协作机制,通过与中国政府的沟通,寻找更为适宜的解决办法。一个较为典型的案例是中俄合作解决关闭莫斯科切尔基佐夫斯基大市场事件。由于此事件涉及数万华商的利益,中俄两国展开了高级别的磋商,成立了贸易秩序规范小组,协作解决了华商后续安置和生意转型的问题。如果中俄之间缺乏方便的沟通合作渠道,俄罗斯执法机构继续采取以往的野蛮执法手段,必然会对双方关系造成冲击。在中俄总理定期会晤机制下,两国通过磋商或谈判方式解决了一系列问题,防止了矛盾的升级。

   经过上述四方面的有效性评估,最终的结果相互印证,这使我们得出结论:中俄战略协作机制在很大程度上发挥了作用,在广泛的领域推动了双边合作,取得了推进中俄关系发展的明显成效。

  

   四、中俄战略协作机制的改善

  

   从整体上来看,中俄战略协作机制满足了双方开展合作、加强沟通的作用,也被双方政府和民众所普遍接受。但是与中俄新时代全面战略协作伙伴关系的目标相比,中俄战略协作机制的有效性还有待提高,该机制还存在很多需要改善之处。从中俄战略协作机制形成过程和对其有效性的评估中,我们发现其主要不足集中在如下四点:

首先,过于理想化。从建立过程来看,中俄战略协作机制的建立和运转在很大程度上是基于两国在地缘、安全和经济上的情感偏好,特别是两国政治高层和国内精英的理性选择,在普遍民意和现实基础上还存在一定的欠缺。由于自身的局限性,中俄战略协作机制不可能解决两国间的国家利益矛盾,在涉及彼此核心利益的问题上,两国还未能就政策立场达成一致。如俄罗斯在中国南海上的政策立场与中国的根本利益不相符合等,这是需要双方加强战略磋商的问题。在严酷的国际政治现实演化下,这些问题有可能演变为对中俄关系的挑战。因此,中俄战略协作机制的发展既要协调双方的国家政策,还需要对双方的根本利益进行协调与平衡。中俄战略协作机制是基于美好目标而设计的,它无法以国际政治事态的恶化为前提而做出应急性安排。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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