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贺雪峰:论农村宅基地中的资源冗余

更新时间:2020-04-27 11:31:57
作者: 贺雪峰 (进入专栏)  
中国城市化进程就不会出现耕地的减少,18亿亩耕地红线就守住了。

   基于以上设想,当前政府部门提出城市化进程中的“人地挂钩”政策,即在农民进城时退出农村宅基地,增加城市建设用地,地随人走,节约集约用地。其主要制度工具是“城乡建设用地增减挂钩政策”。城乡建设用地增减挂钩政策是将农村建设用地的减少与城市建设用地的增加相挂钩,农村建设用地主要是指农民的宅基地,具体实践中就是让进城农民腾退出宅基地,再将宅基地复垦出耕地,形成农村建设用地减少的指标,挂钩变成城市增加建设用地指标。地方政策实践中,重庆的“地票”、河南推出的“宅基地券”等都是增减挂钩的典型。

   问题是,要让农民退出宅基地,就必须向农民支付退让费,让农民愿意退出宅基地。按重庆实践的经验,以每亩大约15万元的退让费让农民退出宅基地,农民有很高的积极性。农民退出宅基地,拿到补偿款,就不能再作为集体经济组织成员申请宅基地了。也就是说,凡是参加了“地票”项目的进城农民就不可以再返回农村了,他们的进城是不可逆的。

   为保护耕地而推出的城乡建设用地增减挂钩政策在实践中产生出两个有所差异的方向:一是地方政府试图借用增减挂钩政策来增加城市建设用地指标;二是出现了宅基地是财产,让农民退出宅基地就可以让农民致富的普遍认识,[5]这种认识甚至被运用到增加农民财产性收入以及精准扶贫上来[6],从而极大地影响到当前正在进行的农村土地制度改革实践。

   城乡建设用地增减挂钩政策实施的前提是,地方政府进行城市建设需要新增建设用地指标,而国家每年下达的新增建设用地指标不能满足地方建设所需,由此造成城市建设用地指标的稀缺。正是城市建设用地指标稀缺使建设用地指标产生了价值,增减挂钩政策将减少农村建设用地与增加城市建设用地指标相挂钩,则减少农村建设用地就可以产生出新增城市建设用地指标的价值,比如15万元/亩。地方政府如果能用低于15万元/亩的代价减少农村建设用地,让农民退出宅基地复垦为耕地,地方政府就有动力推动农民退出宅基地。而且,地方政府倾向于以尽可能低的成本推动农民退出宅基地,以获得新增城市建设用地,由此在很多地区尤其是华北农村普遍出现了“农民被上楼”,以减少农村建设用地、增加城市建设用地指标。

   换句话说,国家为了保护耕地,通过刻意减少城市建设用地指标来保持地方城市建设用地指标的稀缺,迫使地方政府节约集约用地。同时又通过增减挂钩政策,为地方政府减少农村建设用地来增加城市建设用地的做法开了口子:地方政府为了获得稀缺的城市建设用地指标,想方设法让农民退出宅基地。在这个意义上,地方政府是在强人所难。这种行为产生了很多恶果,其中最具代表性的正是华北地区普遍出现的“农民被上楼”。

   第二个方向则更为“有趣”,即因为国家刻意减少地方政府城市建设用地指标来达到地方政府城市建设用地指标的稀缺的目的,形成了城市建设用地指标的价值,比如15万元/亩,通过增减挂钩政策,就意味着农村减少建设用地就可以挂钩形成15万元/亩的指标价值。也就是说,农民每退出一亩宅基地就可以获得15万元的财产性收益。农民宅基地因此就变得值钱了,农民就可以通过退出宅基地来获得财产性收益(15万元/亩),然后带着财产性收益进城。

   如果国家对地方政府供给的城市建设用地指标更少,地方政府城市建设用地指标稀缺程度越高,指标价值越高,比如可能达到40万元/亩,则农民退出宅基地就可以获得更高财产性收入,就可以带着更多财产性收入进城。这样一来,国家通过严格的耕地保护政策,通过控制城市新增建设用地指标,借助增减挂钩政策,为进城农民提供了通过退出宅基地获得一笔巨大财产性收益的机会。

   既然农民退出宅基地可以产生出如此巨大的财产性收益,当前中国正在进行的农村精准扶贫就自然希望借增减挂钩政策来筹集资金。河北阜平和安徽金寨都通过增减挂钩筹集了数十亿元扶贫资金。目前国家已出台政策,允许贫困地区通过增减挂钩指标跨区域交易来让贫困地区农民退出宅基地获得指标收益。为了保证指标高价,国家就自然要求通过定向减少发达地区城市建设用地指标来提高其指标稀缺程度,提高其指标价值。

   现在的问题是,即使可以为退出宅基地的农民或贫困地区筹到大量财产性收益,这些财产性收益是从哪里来的?是天上掉下来的?是农民退出的宅基地上进行生产获得的?都不是,而是由国家通过刻意定向减少发达地区城市建设用地指标形成的发达地区向贫困地区的财政转移支付。这里没有产出生任何财富,而只有财富的转移。

   本来只是为了保护耕地、节约集约用地而推出的增减挂钩政策,经过以上两个方向推进就完全变味了。其结果是,无论是地方政府为了增加城市建设用地指标而逼农民上楼,还是为了让农民获得所谓财产性收入而让农民退出宅基地,增减挂钩政策都极大地推动了农民退出宅基地,不仅将本来应该退出的宅基地退出了,而且将不应该退出也不能退出的宅基地都退出了。为了支付农民退出宅基地的费用,地方政府支付了巨额成本,城市建设用地成本被人为推高了(城市建设用地必须额外支付数十万元/亩的增减挂钩指标费),从而进一步加大了农民在城市安居下来的成本。

   当前农村土地制度改革的一个重要方向是将增减挂钩作为主要制度手段来为精准扶贫、增加农民财产性收入等目标筹措资源,即将本来应当通过公共政策来完成的资源转移以虚拟的增减挂钩指标交易来完成了,并由此造成严重的资源错配。

   举例来说,以增减挂钩政策来筹措精准扶贫资源,重要的一点是让农民退出宅基地,将退出宅基地复垦为耕地,从而形成可供交易的城市新增建设用地指标。但问题是,贫困地区一般都是高寒山区,耕地资源极为稀缺,农民建房一定不会在稀缺的耕地上建,而大多建在山坡上,这些房子拆后退出的宅基地根本就不可能复垦为耕地。

   在实践中,贫困地区获得的增减挂钩指标大都是拆了农民的房子按退出的宅基地来计算面积,但结果是,农民的房子拆了,宅基地退出了,指标也挂钩到城市了,复垦出来的耕地根本就无法耕种而被抛荒。

   这里的资源错配有四点:一是不该拆农民的房子;二是农民没有宅基地就不可以再返乡了;三是复垦的投入浪费了,因为复垦出来的耕地无法耕种;四是指标换来的资金提高了城市建设用地成本,从而增加了农民城市化的成本。唯一的好处是将发达地区的资金以指标交易的形式转移到了贫困地区。但既然是资源转移,何必去拆农民房子,而不直接通过公共政策来实现更加公开也更加公平有效率的转移?

   也就是说,现在越来越多人倾向将增减挂钩作为主要政策手段来为农民增加所谓财产性收入、来为贫困地区筹措扶贫资金以及来为地方政府获得新增城市建设用地指标,结果就是地方政府及农户为了获利而将本来不应该拆的房子拆掉了,不应当退出的宅基地退出了。这种政策的极端就是将大量缺少在城市体面生活能力的农户不可逆地推向城市,农民一旦进城失败也不能再返乡,遇到世界性的经济周期,国家也就失去了农村这个退路,农村也就不再能充当中国现代化的稳定器与蓄水池了。

   从增减挂钩的政策初衷来看,虽然花费代价极高,却能将农民该退不该退的宅基地都腾退出来复垦为耕地,从而增加了中国耕地面积,守住了中国18亿亩耕地红线。

   下面我们就来讨论宅基地退出本身。

  

   三、农民退出宅基地应当是一个过程

  

   之所以农民进城之后仍然愿意保留在农村的宅基地,是因为农民有对自己进城风险的清晰评估,他们担心万一进城失败还要返回农村,就保留下宅基地这个退路。从农民角度来讲,所谓宅基地不过是一块不方便耕种的坡地、旱地、荒地,在上面建了房子,为农业生产和农村生活提供服务与保障。

   农民进城安居后,就不再需要宅基地了,他们就自然会在宅基地上种树、种大豆、种蔬菜、种粮食等等,这是一个自然而然的过程,即使今天也在全国大多数中西部农村进行着。一旦进城农民进城失败了,他们还可以回来在原来宅基地上建房子居住生活。[7]

   现在增减挂钩政策通过给退出宅基地农户补偿而让农户永远退出宅基地,农民即使进城失败也不能再回来。一旦宅基地退出可以获得补偿,以前农民自动退出的宅基地就变成待价而沽,无论退出宅基地能否复垦为耕地,所有农民都会拿宅基地与地方政府讨价还价。地方政府尤其是占有最多土地资源的中西部地区的地方政府,不可能拿出巨额资源补偿退出宅基地的农民,所以真正进城不再需要宅基地的农户也会中止正在退出宅基地的行为。

   按中国有2亿多亩宅基地计算,以20万元/亩让农民退出宅基地,地方政府需要筹措40万亿元资金,按10年计算,每年需要4万亿元。显然,地方政府不可能拿出如此巨额财政资金。

   一般来讲,农民退出宅基地的办法有两种:

   第一种,农民进城并在城市安居了,他们不再需要返回农村,就会自动将宅基地复垦种粮食。在现阶段,因为中国仍然处在发展过程中,城市无法为所有进城农民提供稳定就业和高水平收入,国家也无法为所有进城农民提供在城市体面生活的社会保障,进城农民就会为防止进城失败而留下返乡退路。

   因此,他们一般都愿意保留自己在农村的宅基地,即使这些宅基地多年不用已经复垦种了粮食,他们仍然可能在进城失败后重新在宅基地上建房。农民保留宅基地是他们在当前中国经济发展阶段的保险行为,是相当理性的,也是中国城市没有出现大规模贫民窟的原因。

   这种办法的好处在于,农民退出宅基地是一个自然而然的过程,是基于农民自身的理性选择。国家在其中只起有限作用,地方政府也无须花费巨大财力。并且,农民理性保留宅基地为中国避免出现城市贫民窟和应对经济周期提供了基本条件。

   坏处则在于,宅基地退出是一个相对缓慢的过程,开始时只是一些边远地区农民搬到交通便利的地方或在城里买房,这些村庄空心化了,宅基地自然退出了;再就是相对便利的村庄也变得萧条,因为城市生活让农民生活更加美好,这些地区也逐步退出宅基地。随着中国现代化和城市化的完成,国家有能力为所有进城失败人口提供在城市基本生活的保障时,农民就越来越不需要农村退路,农村宅基地就自然而然地退出还耕了。这个过程也许要20年。

   第二种,在农民仍然普遍无法在城市安居的情况下,通过增减挂钩政策等制度手段人为推进农民退出宅基地,甚至以此来达到让农民获得财产性收入及精准扶贫的目的。这将会造成一些负面影响,一方面地方政府必定要付出极大的财政成本,另一方面是大量进城失败的农民可能无法返回农村,从而在城市形成大规模的居无定所的漂泊农民群体,形成大规模城市贫民窟,也使中国丧失应对经济周期的能力。

   但这种办法也有一定的好处,就是可以更快地让农民腾退出宅基地,从而在短期内增加农村耕地,数量大约1亿亩。

   现在我们来比较这两种方式,核心是第二种方式要获得由宅基地复垦出来的大约1亿亩耕地的代价是多少。这个代价主要有二:一是地方政府支付的财政成本,按20万元/亩计算,1亿亩需要20万亿元,这个代价是很高的;二是农民不可逆进城所可能造成的城市大规模贫民窟以及丧失应对经济周期能力的风险,大规模贫民窟和丧失应对经济周期能力的风险都是政治风险,即发展中国家通常出现的经济发展过程中的政治社会不稳定的风险。显然,无论是20万亿元的财政代价还是政治社会风险,都是不可承受之重。

实际上,第二种方式相较于第一种方式也仅仅是将本来就是土地资源的部分农村宅基地提前复垦。无论是否复垦,(点击此处阅读下一页)


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