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高飞:合法性、嵌入性与“失准”的精准扶贫——一个新制度主义的视角

更新时间:2020-04-23 10:50:12
作者: 高飞  
数据显示,2013-2016年4年间农村贫困人口减少了5564万,贫困发生率下降了5.7个百分点。[24]上述成绩的取得得益于中国政府自上而下的扶贫组织体系保障。在国务院扶贫开发领导小组的直接领导下,从中央到地方设计了“理性”的组织结构,减贫目标的具体分解、落实和考核机制以及责任分配也必须以规范形式予以明确。为了完成新时期的减贫目标,各级政府组织按照责权对等的原则,建构了责任清晰、各负其责、合力攻坚的责任体系,[25]并通过《脱贫攻坚责任制实施办法》予以明确和具体化。按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制,除了科层体制内部纵向分工明确之外,还构建了东西部扶贫协作和对口支援横向联动、精准对接机制。如东西协作扶贫、定点扶贫、军队和武警部队扶贫、各民主党派智力扶贫、民营企业、社会组织和公民个人参与脱贫攻坚等。[26]所有形式的制度主义都认为,制度对行为产生的规范性要比那些制度不存在的情况大得多。[27](P185)来自科层组织结构强制性同构机制使各级扶贫组织压力层层传导,各级扶贫组织的职责和义务都有非常明确具体的规定,并通过规范性机制进行了限定。通过“强制性同构”和“规范化同构”两种制度同形机制,采用扩散和模仿两种效应,使整个扶贫组织系统有条不紊地高效运行。上级扶贫部门把效率作为制定制度的出发点,引入竞争激励机制,采取量化指标评估下级脱贫成效。

   如此“理性”的制度变迁完全可以做到精准无偏,为什么具体政策执行中会出现“悬浮状态,数字化、文本化扶贫”?精准识别是精准扶贫的前提和关键。“从2014年以来,持续一轮又一轮的‘回头看’‘再回头’等贫困数据核实工作证实,现行贫困识别机制的精准程度仍然是有限的”。[28]识别难的原因可以分为客观和主观两个方面。客观原因是,国家统计常用的国际通用经济福利指标和基层的测算指标口径有所不同,自上而下的测量通过计算消费支出和收入进行比对。而自下而上的基层测算很难做到如此细致,常常是按照“两不愁”“三保障”来进行基本识别,由于“两不愁”“三保障”范围广、涵盖多,囊括了医疗、生活、教育等多项指标,可以预计统计结果一定大大多于国家统计部门的统计数量。[29]主观原因是,基层扶贫工作人员的素质良莠不齐,加之现阶段脱贫攻坚任务艰巨、复杂,因此,理想型扶贫理念“一户一策”与“一村一策”只能束之高阁。[30]“对于我们扶贫部门来讲,这些工作(指精准扶贫相关工作)是‘凭空’多出来的,本来的工作一个没少,却多出来一堆工作,人手还没增加,而且是必须完成的政治任务”。调研中一位扶贫部门的工作人员如是说。客观上精准识别的巨大工作负担和基层工作人员的主观因素使贫困人口识别难以精准。目前,建档立卡是精准识别的主要保证措施。贫困人口与贫困户的鉴定与识别,原则上需要经过如下几个程序,即贫困户申请—村干部评议—上级筛选和抽检。但是由于基层工作人员有限、任务重、时间短,村干部的私心等主客观因素,事实上很难保证识别是精准的。有的驻村扶贫干部“身在村庄心在机关”,希望用最短的时间完成任务,特别容易出现赶超冒进的工作作风。例如,国家要求在2020年完成脱贫任务,省一级可能要求在2019年,市一级则要求提前到2018年,县里就要求提前到2017年完成任务。扶贫责任上级政府和部门为了尽快达成既定目标,在与其他地方的“脱贫锦标赛”竞争中占得先机,脱贫任务层层加码。而基层干部为了尽快完成上级交办的任务,通过上级的考察验收获取“政治激励”,不得不完成应接不暇的资料、表格和数据,经常加班,苦不堪言,有基层扶贫工作人员笑称他们的工作模式是“5+2”“白+黑”,有的地方甚至用数字达标的方式完成脱贫攻坚任务,弄虚作假,形式主义。实际调研中也验证了上述观点。乡镇政府精准扶贫工作中存在的问题主要是“利用精准管理的漏洞采取数字式脱贫的方式以完成脱贫目标任务”。[31]这无疑给了信奉理性选择制度主义者一记重锤。事实上,崇尚理性和效率的压力型制度使得扶贫对象错位,[32]容易出现精细化与碎片化、条块化的矛盾,以及制度性治理与运动式治理的矛盾。[33]一方面,科层高位的压力通过强制性同构机制层层传递到基层,在规范性机制的框架之下,基层缺乏与上位部门议价和博弈的空间与能力。另一方面,在不得不完成的前提约束下,基层政府与基层工作人员只能将既有制度搁置,采用形式上的完成代替实质上的完成。

   (二)观念—认知限定与精准扶贫主体失位

   观念—认知限定是指制度运行过程会对行为主体的思维特征和观念起到塑造作用,同时,这些在制度变迁中形成的观念和认知,又会对制度变迁设置认知框架和变迁范畴,即行为主体只会选择此前形成的观念—认知框架下进行“最佳”策略选择,而不会具有超越观念—认知思维框架的视野。这一稳态的思维框架,在维护既有制度有序运行过程中起到了积极作用,同时在制度变迁之时也产生了不利影响。中国政府在长期的减贫实践中,一直以来都是采取行政化的制度方式。这一制度方式塑造了贫困群体等、靠、要的观念—认知限定,在贫困群体头脑中,扶贫就是政府的事情,我们只要等着就好了。其直接后果便是出现贫困者依赖、被动脱贫、“要我脱贫”的不良倾向。政府主导的精准扶贫很难激发群众自主脱贫的意愿,经常陷入“剃头挑子一头热”的窘境。在关于精准扶贫的研究中,经常会出现是靠外力还是靠自身,是靠输血还是靠造血的争论,而这其中最为关键的问题是如何激活贫困主体的内在发展动力。当前这种大包大揽的政府扶贫容易造成两个直接后果。其一是容易导致基层政府“自利”行为的发生。按照科层体制的固有特点,行政压力遵循了自上而下的传导逻辑,“压力型体制”通过任务的形式又将压力层层传导转嫁到了基层。就精准扶贫而言,中央政府、地方政府、基层政府等三级“块块”定指标、下任务,将扶贫任务在不同的政府层级逐级分解、层层落实。在此基础上,属于“条条”的各个部门将“块块”安排的任务逐个分散。因为“条块分割、纵横交错”的独特行政体制,“上面千条线,下面一根针”,所以无论是“块块”的任务还是“条条”的任务,最终只能通过压力倒逼基层进行落实,基层政府为了尽快完成任务极易出现短期“自利”行为。其二是容易抑制脱贫主体的积极性,滋生贫困群众的懒汉思维和懒惰心理。从这些年政府包揽扶贫积累的经验不难看出,政府大包大揽的扶贫态度极易给贫困人口造成这样一种错觉:贫困不是自己的原因,脱贫不是自己的事情,国家会帮你的,政府会对你负责。甚至在有的地方,出现了争当贫困户的闹剧,以及没有关系还当不了贫困户的传言。更有甚者,在“不脱贫,不提拔”的口号下“绑架”基层政府,以不签字为由威胁扶贫干部。[34]

   上述长期的观念—认知限定又反馈到制度的建构中,作为脱贫的主体,这个最重要的利益相关者,贫困群体没有良好的平台和足够的权力参与到精准扶贫的制度建构之中。由于缺乏贫困群众这一最重要的利益相关者参与,精准扶贫制度的建构自然会忽视他们的利益、需求和想法,最终对精准扶贫制度有效性产生一定的消极影响。

  

   三、嵌入性与精准扶贫困境

   作为制度创新的精准扶贫,在进入到传统扶贫既有体制这一制度矩阵之时,便会受到制度场域的限定。在“高位推动、基层响应”这场如火如荼的精准扶贫实践中,贫困人口的大规模减少是以扶贫资源的超常规投入为代价的。超常规的资源投入打破了既有的制度约束,对于制度变迁提出了场域要求,即外部资源源源不断地注入。事实上,如此场域限定和制度约束很难长时间持续和叠加。

   (一)制度场域限定与精准扶贫的可持续难题

   2020年全国人民同步小康,消灭绝对贫困,是中国对世界的庄严承诺。面对国家最高决策层的高度重视和一系列不间断政策的出台,大量资源超常规投入,各地政府为了凸显地方的扶贫绩效,大多会选定几个贫困村作为重点打造的脱贫“样板”,有地方官员称之为“盆景”工程。在调研过程中,调研组也参观了几个当地政府引以为傲的脱贫攻坚示范点。例如,一个正在施工建设的异地搬迁定居点,虽未完工,但是建设的功能定位非常完备,外观样貌非常漂亮。据当地扶贫办工作人员介绍,政府将该地定位为集当地少数民族文化和现代旅游功能为一体的文化旅游休闲中心。竣工后将有近200户高山移民搬迁至此,搬迁下来的高山移民可以在这里从事服务业,若按照预期规模发展顺利,当地居民就业不仅可以被完全吸纳,还可以辐射周边地区。当调研组问及一旦旅游市场有所波动,或者因为其他原因这里的旅游发展并没有达到预期,从山上搬迁下来的这么多人该如何维持生计时,扶贫办工作人员一时语塞。搬迁至此的居民因为没有固定工作和稳定的收入,又远离赖以生存的土地资源,还没有其他生存技能,如何实现生计的可持续发展?这些在目前来讲都不能过早地下结论。可持续发展的难题当然不能仅仅归咎于当地的政府或者居民。从宏观层面来看,社会资源的制度化支持不够,社会扶贫的氛围尚没有形成,扶贫主体单一,民间组织等社会力量没有被充分激发,政府单兵突进,资源、供给与需求不能最有效匹配,供给机制失衡制约了脱贫的可持续性。[35]从微观层面来讲,受基础条件制约和发展基础局限,贫困社区的产业发展规模普遍较小;青壮年劳动力外出打工,劳动力匮乏;缺少长期维系的制度支撑与资源供给,导致政策变更太快,持续性较差。以某县为例,产业扶贫规划缺少延续性,而是简单的“一刀切”,刚刚大费周章引入的茶叶还没有取得收获,领导调任之后又改种起柑橘,当地百姓有苦难言。另外,有的政策出台和制定没有结合当地的风俗习惯,没有尊重当地的“地方性知识”,常常好心办坏事。以某县的移民搬迁工程为例,按照事先规划图纸,为当地居民按照统一标准建造设计了房屋,并出于卫生和方便的考虑,在室内设计了卫生间。可是按照当地的习俗,卫生间代表“不洁”,不能够和住人的房间安排到一起,只能重新选址建造厕所,不仅浪费了宝贵的扶贫资源,还容易引起矛盾和纠纷。此外,有些地方在异地搬迁过程中,将高山上的贫困居民统一集中安置到山下,在当时看来似乎已经达到了理想的效果,完成了上级交代的扶贫任务。但是没过几天,不少搬迁下来的贫困居民因为不习惯山下的生活或者出于对故土的留恋,又跑回原来居住的山上。上述讨论证明,行政扶贫更加注重结果。也就是说,行政扶贫强调在上级政府或部门要求的时间内完成规定数量的贫困对象搬迁、脱离贫困线,至于脱贫之后如何可持续性发展则用力不足。需要关注的是,现阶段大规模人口摆脱贫困,是以超常规的资源投入为前提的。虽然说这部分群体已经摆脱贫困,暂时处于贫困线以上,但无论其发展能力抑或是抵御风险能力都相对较差,一旦持续的资源注入被叫停,不再享受扶贫优惠政策,或者遭遇天灾人祸,极易瞬间返贫。

   (二)政府主导与市场、社会机制的缺失

在精准扶贫的制度矩阵中,不同制度因素在制度场域之中的地位也是不同的。通常来讲,居于主要地位的制度因素的变迁决定了制度矩阵的稳定性。在精准扶贫的制度变迁中,很显然,政府机制和行政主导在制度场域中居于主要地位,而市场权力与社会权力则相对从属,政府、市场与社会三者的权力非对称,导致精准扶贫中政府单方面支撑局面。行政扶贫在这些年的减贫实践中确实取得了显著成效,但是也暴露出许多弊端,特别是在深度贫困地区的精准扶贫实践中,行政扶贫已经开始显现出力不从心的态势,行政扶贫通过科层制自上而下地推动贫困治理面临着可持续性动力不足的问题。因为深度贫困地区并不是单一维度的贫困,而是一种贫困综合体,是贫困中的坚中之坚。[36]政府主导深度贫困地区的脱贫攻坚势在必行,但动员民间力量参与其中同样意义重大。在新时期,减贫作为一项重要的国家任务,需要得到大众的关注和重视,在全社会营造一种关注贫困、合力解决贫困的氛围。动员尽可能多的扶贫主体,建立广泛的社会支持网络,最大化地整合利用社会资源,赋予贫困弱势群体以权利,给予其社会支持,促进其发展。中国已将每年的10月17日设为“扶贫日”,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《北京社会科学》2019年第7期
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