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顾钰民:“三权分置” :中国特色社会主义农村集体土地产权模式的创新

更新时间:2020-04-19 22:18:44
作者: 顾钰民 (进入专栏)   汪艳  
解决的方案是让原来的“两权分离”发展为“三权分置”,在土地产权关系上进一步细分了土地所有权、承包权、经营权的关系。产权主体也由集体和农户家庭,变为土地所有权的集体主体、承包权的农户主体、经营权的生产专业户或企业主体。从“两权分离”到“三权分置”,土地产权关系的变化体现在以下三方面:

   第一,土地产权关系更具体化,所有权、承包权、经营权三权分别按照法律和市场原则进行配置。首先,集体土地按照《承包法》把经营权配置给农户,形成土地所有权和承包权的分离,这一层产权关系是依法进行配置,集体土地所有权和农户承包权都是法定的权利,任何否定这两种权利的做法都属违法。其次,承包权和经营权的分离按照市场原则进行配置,即必须在承包者和经营者双方自愿原则下遵循市场规律进行配置,在这过程中政府要更好地发挥作用,更好地规范和保护双方的权利。再次,三权一旦分置,各自履行好自己的权利和义务,发挥各自的功能,互不干扰。

   第二,土地产权权能更清晰,所有权权能是土地的所有者享有的收益权以及法律赋予的其他权利。承包权权能是承包者依法享有的收益权和其他权利,以及应该履行的其他义务。经营权权能是经营者作为独立的市场主体依法享有的各种权利和应该履行的义务,并承担的生产经营的市场风险。

   第三,土地产权关系更规范,所有者只是行使所有权的职能,不再具有承包权和经营权的职能;承包者只行使承包权的职能,不再具有经营权的职能;经营者作为独立于所有者和承包者的一个市场主体,不具有所有权和承包权,只具有农业生产经营权,按照现代农业发展要求专注于农业生产经营活动。

   “三权分置”改革使土地产权关系进一步具体化、清晰化、规范化。《办法》指出:“始终坚持农村土地集体所有权的根本地位,农民集体是土地集体所有权的权利主体,在完善三权分置办法过程中,要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能,发挥土地集体所有的优势和作用;严格保护农户承包权,是农村基本经营制度的基础,土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。农村集体土地由作为本集体经济组织成员的农民家庭承包,不论经营权如何流转,集体土地承包权都属于农民家庭。任何组织和个人都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权;加快放活土地经营权,赋予经营主体更有保障的土地经营权,是完善农村基本经营制度的关键,平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权,要依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利,使土地资源得到更有效合理的利用。经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益,经承包农户同意,可依法依规改良土壤、提升地力,并依照流转合同约定获得合理补偿。引导土地经营权流向种田能手和新型经营主体。探索更多放活土地经营权的有效途径。”《办法》对进一步依法明确三权的内涵,推进土地经营权有序流转,构建培育新型农业经营主体,培养新型职业农民,提供了基本的土地产权制度保障。

   “三权分置”的实际内容是农村集体土地产权关系的改革,是在土地承包经营权流转的基础上,对集体土地产权权能的进一步规范和完善,是为农业规模经营和农业现代化探索中国特色社会主义“三权分置”现代土地产权的理论。对走农业现代化道路问题的认识我们经历了一个不断深化的过程。在上世纪五六十年代,主要从农业生产技术发展的视角来认识农业现代化,把农业机械化等同于农业现代化,毛泽东在1959年提出“农业的根本出路在于机械化”,是这一阶段关于农业现代化的代表性观点。这一观点虽然比较朴素、直观、简单,没有涉及实现农业现代化体制条件等问题,但符合对农业现代化认识不断深化的发展规律。上世纪80年代改革开放初期,主要从推进农业生产经营体制变革的视角来认识农业现代化。邓小平指出:“中国社会主义农业的改革和发展,从长远的观点看,要有两个飞跃。第一个飞跃,是废除人民公社, 实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进,要长期坚持不变。第二个飞跃,是适应科学种田和生产社会化的需要,发展适度规模经营,发展集体经济。这又是一个很大的前进,当然这是很长的过程。”反映了邓小平已经把科学技术、农业经济体制因素、适度规模经营和生产方式转变等因素都作为农业现代化的内涵提出来。进入21世纪,我们认识到农业现代化既是一个科学技术问题,也包括农业生产经营体制问题,更是一个与土地制度直接相关的经济社会发

   展结构变化的系统性问题。中共十八大指出:“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路,推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调,促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”这一思想告诉我们,农业现代化必须与其他“三化”同步发展才能真正提高农业劳动生产率,从而实现这一目标。从世界各国的发展过程看,实现农业现代化是与各国的国情和特点相联系的,没有可以照搬的模式。在中国具体国情下,实现农业现代化涉及的问题和困难更多,具有更大的难度,对于这一点我们现在的认识更符合实际。

   在几十年追求农业现代化发展目标的实践中,我们对农业现代化的理解更全面。农业现代化的基本内涵是:在充分运用现代科学技术的前提下,农业生产经营组织不断创新,实现适度规模经营,大幅度提高农业劳动生产率,城镇化获得协调发展。农业现代化内涵包括以下几层含义:一是充分运用现代科学技术;二是创新农业生产经营主体、实现适度规模经营;三是大幅度提高农业劳动生产率。大幅度提高农业劳动生产率是农业现代化的基本特征和集中体现。农业现代化的标志一是看农业在国际上是否具有市场竞争力,二是看在世界经济中的地位,主要看农业的科技实力、创新能力、品牌能力在世界市场的影响力。中国实现农业现代化的目标最主要是大幅度提高农业劳动生产率。

   提高农业劳动生产率不只是科学技术的问题,也涉及到土地制度。农业生产离不开土地因素,农业劳动力和土地结合比例直接决定农业劳动生产率的高低。如果在小块土地上投入大量的劳动力,不可能提高劳动生产率。土地制度能否有效为土地集中提供保证,对提高农业劳动生产率极其重要。实际上不同的土地和劳动力结合的模式决定了不同的农业生产方式,也决定了农业劳动生产率,传统小农生产或现代农业生产,都和不同的土地耕作模式相联系,农业现代化必须以土地现有产权关系改革为前提。

   建国以来,从农村土地制度三次变革和农业现代化发展关系中,可以清晰地反映土地制度改革和农业现代化发展思路的演变,由此值得反思的是并没有把土地制度改革始终作为实现农业现代化的目标。

   第一次农村土地制度改革是建国初期的土改。这次土地改革的实质是变农村土地封建制度为农民个人小私有制度,带有完成新民主主义革命的性质。改革后土地制度的特征是:一方面农民拥有小块土地,使土地所有权高度分散;另一方面,单个农户成为经营小块土地的主体,其经济能力非常弱小,形成了典型的传统小农生产方式,这种状况不可能实现农业现代化。

   第二次农村土地制度改革是20世纪50年代中期对个体农业的社会主义改造。这一变革改变了农村土地制度的性质,奠定了农业社会主义经济制度的基础。土地集体所有制度较好解决了土地集中的问题,但是,土地制度这一变革对农业生产力发展的积极作用并没有充分显现出来,农业现代化进程仍然十分缓慢,农民的主体地位被忽视,直接损害了农民利益,严重挫伤了农民生产积极性。从总体上看,这一持续了20多 年的农村土地集体产权制度改革并不成功。经验教训是没有解决好农民生产积极性这一关键问题,没有赋予农民实际的生产经营权和直接的经济利益。这成为实行家庭承包经营责任制改革的直接理论依据。

   第三次农村土地制度变革是家庭承包经营责任制。这一改革是对集体土地产权制度的调整,在坚持土地集体所有权基础上把承包经营权交给农户,实现了土地所有权与承包经营权的分离。这一土地产权制度改革有效调动了农民生产积极性。但是,农户和小块土地相结合的小农生产方式经过几十年的发展,又在家庭承包责任制这一形式中重现。就小农生产方式这一点来说,家庭承包经营责任制与个体农民的小生产方式并没有实质性区别,不同的只是土地所有权归农民私有还是归集体公有,但不同性质的土地制度并不能在农业生产方式上得到体现。只要是个体农民和小块土地结合的生产方式,就是落后的生产方式。从土地产权制度上看,土地经营权由原来集体统一掌握变为由农户分散掌握,实际上缩小了土地经营规模。改变小农生产方式,实现土地规模经营是进一步深化农业土地产权制度改革的基本要求。 对建国以来农村土地制度改革分析得出结论:第一,实现农业现代化不能只着眼于科学技术问题,科学技术发展并不简单等于农业现代化。农业现代化要有土地产权制度保障。既坚持农村土地公有性质,又要使土地产权制度符合农业生产力发展规律和现代农业发展的要求。 第二,农村土地产权制度改革必须为农业规模经营创造土地制度条件,“三权分置”改革思路是实现农业现代化土地产权制度的总体设计。

以土地承包经营权流转为基点的“三权分置”改革和家庭承包经营责任制的“两权分离”在产权关系上的不同点就在于把土地承包权和经营权进一步分离了。原来承包权和经营权二权合一由农户掌握,农民作为承包者也是经营者,在土地产权关系上,农民相对于集体组织是另一个产权主体。(点击此处阅读下一页)


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