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章剑生:面向司法审查的行政行为说明理由

——郴州饭垄堆矿业有限公司与国土资源部等国土资源行政复议决定再审案评析

更新时间:2020-04-19 00:32:16
作者: 章剑生  
如土地权属争议;也可以是行政的,如饭垄堆案中行政争议。行政机关的专业判断权——如饭垄堆案中是否存在“垂直投影重叠”采矿权——是一种不具有法律、政策因素的技术性判断权。在“法适用—法裁判”的制度框架中,对行政机关的准司法权和专业判断权,法院基于专业限制形成的谦抑性,行政诉讼司法审查有限原则得以确立。[6]

   在饭垄堆案中,最高人民法院“对行政复议决定判断与裁量及理由说明充分尊重”之说,它是建立在如下两个前提之上的:(1)复议机关居中行使准司法权。关于行政复议是否是准司法权问题,学理上还是有很大争议的。总体上依照《行政复议法》建立的行政复议制度看,它是一种侧重于行政机关内部的层级监督制度。2007年《行政复议法实施条例》在立法目的中添加了“解决行政争议”,这使得行政复议似乎又有准司法化的倾向。(2)上级行政机关专业判断权。行政复议机关是被申请行政机关的上一级行政机关或者本级人民政府。这里的“上一级行政机关”是指“条条”上的行政关系(如县公安局—市公安局),“本级人民政府”是指“块块”中的行政关系(如县公安局—县人民政府)。但无论是哪一种行政关系,相对于司法审查中“法院—行政机关”之间的外部异质国家机关之间关系而言,它们都是内部同质行政机关之间关系。正是这种“内部同质”行政关系,使得行政复议权也具有了专业判断权的性质。尤其在“条条”行政关系中,这种专业判断权更为突出。如饭垄堆案中,在湖南省国土资源厅(被申请复议机关)—国家国土资源部(复议机关)之间就是否存在“垂直投影重叠”采矿权的判断,两行政机关具有共同的专业基础,行使着相同的专业判断权。基于上述两个前提,最高人民法院认为,“对行政复议决定判断与裁量及理由说明”应当给予“充分尊重”。

   在饭垄堆案中,最高人民法院将行政复议权定性为居中行使的准司法权,以示它不同于行政机关如行政处罚等那样的一般性行政权,进而形成对这两种不同行政权的梯度式尊重。从这个意义上讲,这种区分是有意义的。若此,本案确立的“充分尊重”规则似乎难以适用到非行政复议决定说明理由之中。本意上,“充分尊重”意味着法院对行政行为中的“判断与裁量及理由说明”采用一种较弱的司法审查方式,从程序原理上讲也是说得过去的。毕竟,在行政复议程序中,申请人与被申请人具有对等的程序地位,具有一定的对抗性,在此基础上行政复议机关居中对事实、法律作出“判断与裁量及理由说明”,在法律事实认定上也能更接于“真实”,在法律依据适用上也能更趋于妥当,相关的理由说明也能更为全面。就这个角度看,最高人民法院在“饭垄堆案”中确立“对行政复议决定判断与裁量及理由说明”应当给予“充分尊重”规则,在法理上也是说得过去的。但就此是否可以导出对于非行政复议的其他行政决定作出的“判断与裁量及理由说明”,法院只能给予“一般尊重”呢?本文认为,在这里对于这个问题下一个肯定性结论可能为时尚早,勿宁由最高人民法院今后通过判例加以确认更为妥当。

   (二)行政行为说明理由的方式与判断过程审查

   然而,既然行政诉讼法允许各方当事人可以在法庭上讨论支撑被诉行政复议决定的理由是否成立,那就意味着行政复议机关的准司法权不是最终裁判权,专业判断权也不是专断权。也就是说,“充分尊重”并不排除法院对行政复议决定说明理由的司法审查。在一般意义上,通过司法审查来强制行政机关说出行政行为的理由,就个案而言,可以提高行政相对人对不利决定的可接受性,但是,“真正决定‘理由’在当代行政法中的重要地位,还是司法审查从一个简单、苍白的行政决定向广阔的理由空间的扩展。”[7]因此,我们可能需要有一种“大视野”的眼光看待司法审查的意义。

   给予“充分尊重”的行政复议决定也要接受司法审查,这是不容置疑的。但随之而来的问题是“如何司法审查”?在饭垄堆案中,最高人民法院提出了如下两个有关联性的问题:

   1.行政行为说明理由的方式。就说理方式而言,最高人民法院强调了“书面决定”和“卷宗记载”两种方式。在行政法原理上,行政机关原则上应当以书面方式作出行政行为,除非法律有特别规定,行政机关才可以“口头”、“动作”以及“自动化”[8]等方式作出行政行为。的确,除了书面方式之外,行政机关以其他方式作出的行政行为,一般都没有如同书面决定那样可以附记理由;即使有理由,也只能以难以固定的方式说理,如口头说理。虽然以“自动化”方式作出行政行为可以记载法条、事实,但为什么要适用这个法条,为什么要这样认定事实等解释、裁量性说明均没有办法加以附记。因此,对于以“口头”、“动作”以及“自动化”等方式作出行政行为,法院要对其说明理由进行司法审查,尚需要通过制定法或者判例确立其他规则。卷宗是看得见的程序正义载体,也是支撑行政行为理由的各种证据材料的总汇、固定。“案卷排它原则”[9]的法律意义在于,在行政行为作出之后,与之相对应的案卷自动封闭,原则上,行政机关不得再添加用于支撑已经作出的那个行政行为说理的材料。可见,无论是“书面决定”还是“卷宗记载”都对支撑行政行为说理的材料产生一种“封冻”功能,它们为法院提供了一个已经固定化的司法审查范围。当然,就行政行为说明理由而言,“书面决定”为司法审查提供了可审查的“对象”,而“卷宗记载”则为司法审查“书面决定”提供了材料,两者在司法审查行政行为说明理由中具有不同的功能。对此,在饭垄堆案中最高人民法院似乎并未加区分,只能留待今后的判例加以发展。

   与此相关的两个问题需要加以讨论:(1)“书面决定”和“卷宗记载”之外的说理。有时,行政机关在与行政相对人沟通过程中的说理,未必能以书面决定的方式呈现于法官面前。我们知道,说理的目的在于说服行政相对人,说服的标准在于行政相对人接受不利于自己的结论。因此,在“理由—结论”框架中,似乎以什么方式呈现“理由”并不重要,重要的是行政相对人是否接受了不利于自己的“结论”。如果这样的判断能够成立的话,那么,除了“卷宗记载”外,书面决定的方式呈现理由并不是“说明理由”的唯一方式。由此,我们是否可以作这样的理解:在饭垄堆案中,尽管最高人民法院说,“因为只有借助书面决定和卷宗记载的理由说明,人民法院才能知晓决定考虑了哪些相关因素以及是否考虑了不相关因素,才能有效地审查和评价决定的合法性”,但这个结论并没有排除行政机关说理的其他方式,更没有将行政机关以其他方式的说理排除在司法审查范围之外。因此,对于行政行为说理的方式应当呈开放性,不宜固化于若种方式为好。(2)说理限度。行政机关作出行政行为要说理,这已经成为法治政府的一种常识。中国法治传统十分稀薄,且还有很多与法治要求背道而驰的“陋习”。就行政机关作出行政行为要说理这个事上,“言多必有数短之处,议其短验之”[10]之古训,让不少行政机关恪守“能不说尽量不说,能少说改尽量少说”之陋习。正如凌斌在分析司法裁判说理制度时所言:“本质而言,说理是虚弱的,而且说理还会暴露虚弱之处。”[11]但是,从司法审查角度看,似乎不应该存在“说理限度”的问题,因为,“说明所有决定的事实结论和理由鼓励了决定人更加谨慎,带来了更为准确的事实结论、更好的推理、更正确的判断、更少的专断性以及决定的更高统一性。它还有助于当事人和其他人知道某个决定是为什么作出的,更好地计划未来行为,以及接受不利决定。”[12]所以,本文认为,与其强制性要求行政机关说尽所有作出行政行为的理由,倒不如用倡导、激励行政机关尽可能多说理。毕竟面对司法审查,行政机关十分清楚不说理、不完全说明理由的法律风险;同样,行政机关也是十分清楚充分说理所带来的法律“红利”。

   2.程序过程审查。传统的司法审查方式是结果取向的。如对于一个罚款1000元的行政处罚决定,法院审查的方式通常是,处罚主体是否合法,事实是否清楚,适用法律是否正确,程序是否合法。至于为什么作出这样的事实认定,为什么不确定法律概念作出这样的解释,在500元到5000元的处罚幅度内为什么罚1000元,依法规定这样的罚款“可以”听证为什么不举行听证会等等行政机关思考过程中理由,尽管它们也是司法审查的要点,但并不是司法审查的重点。在本案中,最高人民法院说:“因为只有借助书面决定和卷宗记载的理由说明,人民法院才能知晓决定考虑了哪些相关因素以及是否考虑了不相关因素,才能有效地审查和评价决定的合法性。”从这段裁判理由中我们隐约可见,最高法院在本案中似乎已经导入了“程序过程审查”方式。

   所谓“程序过程审查”方式,就是说,法院可以从行政行为作出过程切入,对行政机关在过程中“考虑了哪些相关因素以及是否考虑了不相关因素”加以审查。在“程序过程审查”中,“所谓的‘程序’实质上是一种包含着‘考虑事项’的‘实体性程序’,与一般而言的作为行政行为步骤、方式、时限和顺序的‘程序’有着显著区别。[13]在“程序过程审查”方式之下,“给出理由”作为程序性要素,仅仅是说明理由的第一步;更重要的是,在“理由—结论”关联框架中,该结论是否获得了充足理由的支持。在这个框架中,连结“理由—结论”的相关“考虑”重要性就突现出来,成为“程序过程审查”方式的审查焦点。在审查相关“考虑”中,法院可以判断说理的前提是否成立,逻辑规则运用是否有矛盾等。正如贝勒斯所说:“理由是支持其他陈述、信念或决定的陈述或信念。通常来说,当一个人被要求说明一个决定的理由时,该人可能并不会说明其进行推论的各种前提和逻辑规则,但是,在从其给出的理由推导到结论的推理过程中,这些前提和逻辑规则却被实际运用着。”[14]由此,法院可以借助于这些前提与逻辑规则,从中找出行政机关说理中的矛盾,进而作出合法性与否的判断。

   (三)不说明理由与行政行为违法类型

   行政行为说明理由是行政机关自我约束的一种外在机制,因为理由一旦随行政行为公开之后,行政机关在处理以后类似事务时就面临着一旦偏离“一致性”原则,就有更为沉重的说理负担。所以,除非对行政机关不说理有制度性的保障,且不会在法庭上受到中立法官的诘难,那么行政机关一定会在作出行政行为时附随理由。但事实上,为什么行政机关作出行政行为时经常不愿说理呢?凌斌在分析影响法官裁判说理方式普遍因素时归纳有三:(1)掩饰比说理重要,自我防卫是裁判说理的首要原则;(2)判断比说理重要,息讼止争是裁判说理的主要目的;(3)沟通比说理更重要,判前沟通是裁判说理的基本前提。[15]其结论是,“不是通常所谓的腐败、无能以及激励机制和政治体制这些特殊原因,而是裁判说理的防卫原则、息讼目的和沟通前提这些普遍因素的综合影响,导致了中国法官的裁判文书呈现为“简约化”、“个案化”和“程式化”的说理风格。”[16]应该说,这个解释基本上也可以适用到行政行为说明理由制度之中。

在“饭垄堆案”中,最高人民法院认为:“被诉复议决定援引《行政复议法》第28条第1款第3项作为法律依据时,未明确具体适用该项五种违法情形的具体类型,更未阐明具体理由,给当事人依法维权和人民法院合法性审查造成障碍,构成适用法律不当”。[17]从这一裁判理由中我们可以看出,若行政机关仅明确作出行政行为所依据的法律条文,但没有进一步明确本案属于该条文所列五种违法情形中的哪一个“具体类型”,更没有阐明“具体理由”,构成适用法律不当。为什么会得出这样的结论呢?最高人民法院在裁判理由中指出:“复议机关应当审慎选择适用复议决定的种类,权衡撤销对法秩序的维护与撤销对权利人合法权益造成损害的程度以及采取补救措施的成本等诸相关因素;认为撤销存在不符合公共利益等情形时,可以决定不予撤销而选择确认违法等复议结果;确需撤销的,还需指明因撤销许可而给被许可人造成的损失如何给予以及给予何种程度的补偿或者赔偿问题。如此,方能构成一个合法的撤销决定。”也就是说,《行政复议法》第28条第1款第3项规定了五种违法情形,在被告作出撤销《采矿许可证》的复议决定时,是否“权衡”过相关因素?(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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