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孟凡壮:网络谣言扰乱公共秩序的认定——以我国《治安管理处罚法》第25条第1项的适用为中心

更新时间:2020-04-13 22:16:28
作者: 孟凡壮  
属故意扰乱正常社会秩序的违法行为,应予处罚。”在“王忠祥与天津市公安局北辰分局处罚并请求赔偿上诉案”中,一审法院认为,王忠祥“利用互联网,在网络上捏造事实,扰乱了公共秩序,存在主观故意”。其三,从行为方式上判断,行为人通过引人注目的方式散布不实言论。比如,在“金甲与某县公安局治安行政处罚纠纷上诉案”中,法院认为,金甲在网络上发布的信息不但缺乏真实可靠的消息来源,而且“标题醒目,并要求版主加亮置顶”,因此具有明显的主观故意。

  

   二、网络谣言扰乱公共秩序司法认定存在的问题

  

   法院在网络谣言扰乱公共秩序的司法认定中,秉持“秩序至上主义”的逻辑,展现出对网络言论的忧虑,[10]由此产生诸多问题。

   (一)对法定构成要件的背离

   在司法审判中,法条明示的规则是法院的裁判依据,也是基本界限。在网络谣言扰乱公共秩序的违法构成方面,通过对法条语词的一般理解,即可明确我国《治安管理处罚法》25条第1项违法构成的“三要件”,即“网络散布谣言的客观行为+扰乱公共秩序的危害后果+主观故意”。这一违法构成“三要件”是网络谣言扰乱公共秩序司法认定的规范前提,构成要件所描述的案件事实存在,法效果即应发生。[11]根据法律适用的一般逻辑模式,法院的主要任务在于判断具体案件事实与上述构成要件是否相符合。然而,实践中,上述违法构成“三要件”并未在法院获得普遍遵循。有些法院在网络谣言扰乱公共秩序的司法认定中并未遵循“三要件”,而是采用客观行为论“一要件说”或“客观行为+危害后果”的“二要件说”。其中,违法构成“一要件说”意指,只要能够认定行为人通过网络实施了散布谣言的客观行为,该行为人即构成对我国《治安管理处罚法》25条第1项的违反。比如,笔者于本文中提及的“赵清彦诉西安市公安局碑林分局处罚案”中,法院认为,“并非是在发生了损害后果的情况下才给予处罚,而是只要实施了扰乱公共秩序的行为即可认定违法行为”。不过,这一裁判理由在逻辑上难以成立,因为“扰乱公共秩序的行为”显然是以发生“扰乱公共秩序”的损害后果为前提的,倘若没有发生“扰乱公共秩序”的损害后果,便不是“扰乱公共秩序的行为”。实践中,不是所有网络散布谣言的行为都属于“扰乱公共秩序的行为”,具体认定需要结合“谣言”的内容、散布谣言的具体情境等加以综合判断。其中的违法构成“二要件说”意指只要行为人通过网络实施了散布谣言的客观行为,并构成对公共秩序的“扰乱”,由此便构成对我国《治安管理处罚法》25条第1项的违反。正如笔者于本文中所指出的,实践中多数法院未将“主观故意”作为违法构成要件。

   (二)对公民言论自由的过度限制

   法院对网络谣言的司法认定涉及是否对公民宪法言论自由的限制问题,其本身应当与宪法保护言论自由的价值相协调。网络谣言的法律治理需兼顾公民的言论自由,避免造成全民噤声的“寒蝉效应”。[12]我国《治安管理处罚法》25条第1项所规制的“散布谣言”涉及信息的传递和表达,立法机关通过该条款禁止“散布谣言”不得超越宪法界限。此外,法院在适用该条款的过程中,应当寻求与言论自由价值的符合性,依据言论自由的价值进行合宪性解释。在司法裁判中,法院倾向于从“结果主义”视角认定网络谣言,即只要当事人发表的网络言论在结果上被证实为不客观、不真实,便可认定为散布谣言。这意味着公民网络发表的言论必须是经过严格查验、客观真实的信息,任何与事实存在偏差的消息都不得传播和发表。这实际上大大压缩了公民言论表达的空间。宪法保障公民言论自由和监督权的要义在于允许公民传递信息,表达观点,而非严格要求公民传递和表达的信息必须准确无误、客观真实。正如有学者所言,言论自由不但涉及表达正确的、与社会主流观点相一致的意见的自由,而且涉及表达“错误的”、为社会大众所反对甚至厌恶的意见的自由。[13]网络谣言作为一种信息表达,其在一定意义上具有民意信息反馈的作用,政府只要妥善利用,就可以成为弥补正式信息途径不畅的手段。[14]此外,宪法保护的言论自由的核心领域为政治性言论。宪法对于非政治性言论的保护强度弱于政治性言论。这意味着法院对政治性谣言的认定和处罚的审查,应相对更加严格。从这30件行政判决书中反映出多数法院对这两种性质的网络谣言的司法认定并未加以区分。

   (三)对“公共秩序”法律解释界限的逾越

   我国《治安管理处罚法》25条第1项规定的“公共秩序”应解释为“公众生活的平稳与安宁”,其核心规范领域为现实的公共场所秩序。[15]其理由如下。其一,将我国《治安管理处罚法》25条第1项的“公共秩序”解释为现实的公共场所秩序与该条款所处的法律条文体系相契合。对于该法第25条第1项规定的“公共秩序”的理解应当维持该规定与上下文的其他规定在事理上的一致性。在规范体系上,该法第25条第1项属于该法第三章第一节“扰乱公共秩序的行为和处罚”的组成部分,其上下条文的“公共秩序”都指现实的公共场所秩序。比如,我国《治安管理处罚法》24条规定的“公共秩序”是指“文化、体育等大型群众性活动秩序”;该法第26条规定的扰乱“公共秩序”是指“结伙斗殴、追逐、拦截他人等扰乱公共秩序的行为”。其二,将我国《治安管理处罚法》25条第1项规定的“公共秩序”解释为现实社会的公共秩序符合历史上立法机关的规定意向与规范目的。我国《治安管理处罚法》25条有关“公共秩序”的规定可追溯到1957年全国人大常委会制定的《治安管理处罚条例》6条,[16]《治安管理处罚条例》6条规定的“公共秩序”指现实社会的治安工作秩序,意在保障人民群众的生活安宁。1957年10月,罗瑞卿向全国人大常委会所作的《关于中华人民共和国治安管理处罚条例草案的说明》指出:“对一些扰乱公共秩序、妨害公共安全、侵犯公民人身权利、损害公私财产等违反法纪、败坏道德的行为,实行必要的强制性的行政处罚。这是广大人民群众的共同愿望,也是当前进一步巩固社会治安工作中的迫切要求。”1957年《治安管理处罚条例》制定之后,历经1987年和1994年两次修改,[17] “公共秩序”意指“现实社会的公共场所秩序”这一规范内涵没有发生变化。有学者分析1994年《治安管理处罚条例》19条第5项的违法构成时指出:“公共秩序,即社会秩序,包括生产秩序、生活秩序、工作秩序、教学秩序、科研秩序以及交通秩序、医疗秩序等等。由于广大人民群众,不了解事实真相,听信了行为人捏造或者歪曲事实、故意散布谣言,会引起惊惶、愤怒,感情上产生强烈冲动,造成不安,甚至引发群体性越规行为,造成社会秩序混乱,危害正常的社会秩序。”[18]

   实践中,法院将我国《治安管理处罚法》25条第1项“公共秩序”扩大解释为包含“网络空间秩序”是应对规范环境变化的一种解释方案。对“公共秩序”的扩大解释实际上是将现实社会中的评价规则体系引入和适用于网络空间之中。这一扩大解释与我国《治安管理处罚法》规范环境的演变密切相关。随着网络技术的发展,网络开始由“虚拟性”向“现实性”过渡,网络行为不再单纯是虚拟行为,它被赋予了越来越多的社会意义,无论是电子商务还是网络社区,网络已经逐渐形成自身的社会结构,并对现实空间形成了巨大的辐射效应。[19]由于立法者所规制的事物结构发生了根本性的变化,为达成维护现实社会公共秩序这一立法目的,便需要对“公共秩序”予以目的性扩张,将“网络空间秩序”纳入“公共秩序”的规范领域,以消解规范环境的演变与该条款传统规范内容之间的紧张关系。然而,“公共秩序”的扩大解释有其本身的限度,不应超越法律解释的界限。司法实践中,法院运用“推定论”的认定方式将对“国家机关形象”的损害解释为对“网络空间秩序”的干扰,这意味着网络言论一旦涉及国家机关的负面评价就可能被解释为损害了国家机关形象,这一解释方案不符合宪法保障公民言论自由和监督权的规范宗旨。

  

   三、网络谣言扰乱公共秩序司法认定的合宪性路径

  

   正如有学者所言,在普通法律案件的审判中,法官负有通过解释法律将宪法的精神纳入普通法律的规范体系的宪法义务。[20]各级法院在民事、刑事和行政诉讼中,审理每一起案件适用法律时都应当考虑到宪法,进行合宪性解释。[21]合宪性解释指的是,当法律存有不止一种合理解释时,选择其中不与宪法规范相冲突或与宪法规范最相符的解释方案作为其正解。[22]法院适用我国《治安管理处罚法》25条第1项认定网络谣言扰乱公共秩序,应围绕该条款规定的客观行为、危害后果和主观故意三方面的违法构成要件具体展开,通过对该条款进行合宪性解释,合理平衡公共秩序与言论自由价值的冲突。

   (一)网络谣言的司法认定:区分“公共言论”和“私人言论”

   网络谣言的司法认定应在区分“公共言论”和“私人言论”的基础上建构司法认定的区分标准。“公共言论”以政治表达为核心,处于宪法言论自由保护的核心领域。“私人言论”是以民事利益为目的的表达。在我国,言论自由作为政治自由,其重要的价值在于促成国家民主生活不可或缺的意见讨论,对国家公权力施加监督和制约。宪法优先保护为国家治理所必需的公共言论。[23]正是基于“公共言论”的重要性,我国《宪法》41条为此类言论的限制确立了严格标准,即以“捏造或歪曲事实”作为限制前提。[24]这意味着涉及“公共言论”的网络谣言只要其未落入“捏造或歪曲事实”的规范领域,便属于宪法言论自由的保护范围,并由此排除国家干预。以“捏造或者歪曲事实”作为政治性网络谣言的认定标准,也与2013年《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称:《解释》)关于规制“虚假信息”的内容相契合。根据《解释》第5条,“编造虚假信息”造成公共秩序严重混乱的,以寻衅滋事罪定罪处罚。刑法学界普遍将《解释》中的这一规定视为规制网络谣言的条款。[25]《解释》将网络谣言的刑法规制限定为“编造虚假信息”与“捏造或者歪曲事实”的认定标准相一致。

   在“私人言论”的宪法限制方面,根据我国《宪法》51条的规定,公民在表达“私人言论”的过程中,不得损害“国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”。基于此,在“私人言论”涉及网络谣言的认定过程中,可基于保护“公共秩序”的立法目的,将“来源不可靠”或“未经证实”的消息也纳入网络谣言的规制范围。

   基于上述分析,司法实践中以消息“未经证实”或“消息与事实不符”作为认定涉及“公共言论”的网络谣言的标准,其合宪性基础较脆弱。比如,在“杨爽与大连市公安局高新园区分局处罚上诉案”中,杨爽散布总书记到大连视察的消息,意在呼吁业主向政府有关部门行使申诉权,其散布的消息尽管没有得到官方来源或媒体的报道,但并非捏造或歪曲事实,属于宪法上言论自由的保护范围。此案中法院预设没有官方或媒体报道的消息便是网络谣言,过度限制了宪法保护的言论自由。

   (二)扰乱“公共秩序”的司法认定:基于立宪目的与比例原则

我国《治安管理处罚法》25条规定的“公共秩序”的解释应与宪法上“公共秩序”的立法目的相协调。我国《治安管理处罚法》上的“公共秩序”的概念源自宪法文本,因此应结合宪法规定“公共秩序”的目的加以理解。我国《治安管理处罚法》中“公共秩序”的概念源自1957年《治安管理处罚条例》。1957年罗瑞卿向全国人大常委会所作的《关于中华人民共和国治安管理处罚条例草案的说明》明确指出,1957《治安管理处罚条例》是根据1954年我国《宪法》49条第12项国务院“维护公共秩序”的职权规定和第100条公民“遵守公共秩序”的规定制定的。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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