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封蔚然:论机关运行保障计划的法治化

更新时间:2020-04-13 22:12:17
作者: 封蔚然  
甚至及于因该计划而涉及的其他有关公共利益的规定。[9]拟制定的《机关运行保障法》将成为我国在这一领域的重要法律,要将所有涉及机关运行保障的事务纳入到立法调整范围之内,将规范和指导全国的机关运行保障工作。保障计划作为重要的调控手段,需要对机关运行保障各项需求科学充分的认知与预测。以立法固定下来的保障计划具有“法”的效力,形成制度的刚性,对于机关运行保障常规性、稳定性强的事务,在保障计划制定之后,应当严格遵照执行,确保保障计划的实效性。

   与此同时,由于机关运行保障过程中可能出现的情势变更和实际需求的变化,在机关运行保障总体计划的拘束下,对于非常规、临时突发的情况需要及时调适,“行政法的精髓在于裁量”,[10]这就需要立法赋予各行政机关以机动灵活的保障计划调适裁量权,从而根据实际工作需要,依法作出政策变通,相关“政策”的调适与完善应当符合法治观念。在法规范缺位的情况下,以机关运行保障的立法目的和行政目的为宗旨,以保障计划为引导,整合既有政策和资源,保证机关运行保障事务有序运转,同时,为进一步修改完善相关规范提供依据和参照准则。

   (五)制度保障

   机关运行保障计划的切实可行,不仅需要制定主体和编制程序等方面的规范,还需要各级党政机关充分尽到“努力义务”,从而为机关运行保障的高效有序运行提供制度保障。在机关运行的日常工作中,各级党政机关应当努力做好统计报告和动态监测的工作。例如,建立各级党政机关资产报告制度,编制机关资产年度统计报告和专项统计报告,及时反映机关资产的占有、使用、变动等情况。在机关运行保障计划的制定阶段,各级党政机关应当积极配合保障计划制定机关做好真实有效的调查研究,根据具体工作的真实需求提供必要的信息,充分表达对保障计划制定的意见建议,从而尽可能地增加保障计划的科学性、合理性与可行性。在机关运行保障计划的实施阶段,各级党政机关应当充分尊重机关运行保障总体计划,努力遵照既定的保障计划严格依法履行职责;在保障计划确实无法满足机关运行实际需求时,应当及时提出切实可行的调适方案,努力维护和实现机关运行保障的应有目标。

  

   三、机关运行保障计划法治化的程序制度

  

   落实机关运行保障计划的法治化,需要建立健全相关程序制度,主要包括科学合理的保障计划确定程序和合法灵活的保障计划调适程序。

   (一)科学合理的保障计划确定程序

   科学合理的机关运行保障计划确定程序是机关运行保障计划法治化极为重要的一项程序制度。“计划法治化的实现,更大程度上取决于程序保障,以公开、民主为原则的程序规制成为计划法治的核心。”[11]德国《联邦行政程序法》中将计划确定程序规定为特别程序,是比一般正式程序更为正式的程序。[12]从某种意义上讲,机关运行保障计划确定程序的科学合理与否是保障计划能否实现高质实效的前提与关键。

   各级党政机关运行保障主管部门在机关运行保障计划制定之前,应当综合各个业务部门的工作目标和预计需求,结合编制和预算制定需求清单,为保障计划的确定打下扎实的基础。“机关事务直接为机关运行提供保障服务,也是政府自我管理、自身建设的内容,机关运行经费的每一分钱都来自财政,其实物定额、预算水平和支出标准等都应该按照法定的要求和路径安排。”[13]在机关运行保障计划制定过程中,应当充分尊重机关运行保障工作自身的规律性,建立科学民主的保障计划确定程序,以“参与型行政”理念[14]为指导,以利益均衡机制为支撑。[15]例如,日本在一些单行法中规定了计划确定程序的审咨询制度,[16]即各级政府的职能部门设置了数目众多的计划审议会,负责为本级政府首长作出计划决定提供咨询。[17]与此相类似的,美国《联邦咨询委员会法》中也规定了政府内部咨询机构的行为,例如,咨询委员会的组成、职责权限、程序、应受到的监督等。[18]有效的参与、科学的利益衡量,有利于确保保障计划的科学民主,同时,也有助于满足所制定的保障计划对专业化、规范化、标准化的要求与期待。细化、明确相应的手段、顺序、步骤、方式、标准和时限等内容,科学分类分层地推进计划的制定。机关运行保障主管部门基于科学、民主、规范的程序对拟制定的保障计划充分审查并作出是否批准的决定。

   机关运行保障计划不仅应当勾画机关运行保障工作目标的蓝图,还应该拟定为实现这一蓝图所需要的预算财物支持、实施的手段和方式以及其他机关的分工与协作关系。机关运行保障计划的确定程序中,应当明确机关运行保障计划的制定机关为便于专家论证、部门意见发表及公众参与保障计划的制定而提供必要信息的机制。保障计划草案应当适时公开、再次征求意见,广泛听取各有关方面的利益诉求和意见表达,保障计划制定部门在汇总、分析相关调整意见之后,组织专家论证会深入讨论,充分听取专家意见,再进行修改调整,最大限度地实现行政目的维护公共利益。做到“既要追求以科学性和技术性为基准的经济合理性,‘要有科学的分析和选择,寻求最佳平衡点’;又要强调‘在法之下,受法的规制’,以法治行政原理为指导,最大限度实现法规范适合性;还要注重以人为本、可持续发展等理念,充分体现各相关方面的广泛参与性和可接受性。”[19]

   (二)合法灵活的保障计划调适程序

   计划既具有引导性,也难免会有滞后性,有时可能需要根据新形势的发展、突发需求的变化而进行相应的调整。以科学且具有实效性的计划确定程序来制定机关运行保障计划,旨在避免“朝令夕改”,实现机关运行的稳定有序,保障行政效率;然而,“计划赶不上变化”机关运行保障实际工作中可能存在的情势变更也要求保障计划的灵活调整。机关运行保障计划的长期性与现实的变动性之间存在着矛盾。囿于机关运行保障计划制定机关收集信息的局限性、预测的有限性,保障计划无法完美地与现实发展相契合。那么,为了保证保障计划的实效性,不得不进行修改甚至终止实施。[20]这就需要合法灵活的保障计划调适程序作为补充,发挥行政的能动性,既尊重保障计划的拘束力又允许根据实际进行灵活调适。

   进入机关运行保障计划实施阶段的程序控制,主要包括正常实施阶段的程序控制和变更阶段的程序控制。正常实施阶段的程序控制的主要内容是具体实施行政计划的行政行为是否符合法定程序;变更阶段的程序控制的主要内容是对原行政计划进行变更时,有权变更的上级机关需要对拟变更的内容发布公告、举行听证会和论证会。[21]机关运行保障主管部门对计划实施情况适时评价,从中发现的保障计划与实际机关运行保障事务工作存在不相适应内容的;各业务部门在实际工作中发现并向机关事务主管部门提出机关运行保障计划调整和修改意见的;机关运行保障主管部门应当组织有关部门和专家对保障计划修改的必要性和可行性进行论证,切实可行地修订计划。

   除此之外,对于在机关运行过程中出现突发性应急需求的,还应当设置能够及时反映意见、调整计划的“绿色通道”。例如,美国的《联邦管理条例》规定了灵活应对突发紧急事件的计划调适程序,即规定无需在紧急改造前提交计划书,但美国联邦总务署须在紧急情况结束后尽快提交计划书。[22]机关运行保障计划的修订,不得破坏机关运行保障各项工作的正常秩序,不得影响各级党政机关依法履行政府职能,不得损害公共利益目的的实现。对于调整修改后的计划实施情况也应当及时评价、反馈,促进机关运行保障工作的良性发展。

  

   结语

  

   机关运行保障各项工作的有效实现,是党政机关依法有效行使职权、全面履行职责的重要保障方式。[23]李克强总理曾在会见中央和国家机关事务工作先进集体代表先进工作者时指出,要建设高效节约型机关,做廉洁奉公的模范。高效的服务是党政机关高效运行的基础和支撑,有利于政策的传达畅通和贯彻落实,使人民群众更好受益。机关运行保障计划是各级党政机关依法高效运行、建设节约型机关的重要保障方式。建立全过程、常态化的保障计划动态监督机制,在保障计划确定之前,对于论证、调查、计划草案拟定的过程等的合法性、真实性进行监督,尽可能保证计划的制定经过充分的利益衡量和成本效益分析,保证计划的科学合理可执行;在保障计划实施过程中时时监测,及时发现保障计划与机关运行实际需求不相适应的地方,从而有针对性地、及时有效地进行灵活调适。运用法治思维和法治方式扎实推进机关运行保障计划的法治化,为机关运行保障工作保驾护航,从而更好地保障机关运行、更好地为人民服务。

   注释:

   [1] 杨建顺.计划行政的本质特征与政府职能定位[J].中国人民大学学报,2007(3).

   [2][15][19] 杨建顺.权力的规则——建顺微思录(一)[M].北京:北京大学出版社,2017.141,143,144.

   [3] 余少祥.关于机关事务管理体制改革的若干思考[J].中国行政管理,2019(3).

   [4] 衡霞.地方机关事务管理职能法定化困境及成因研究[J].中国行政管理,2019(3).

   [5][20] 王贵松.调整规划冲突的行政法理[J].清华法学,2012(5).

   [6] 陶雪良.论机关事务工作的高质量发展[J].中国行政管理,2018(3).

   [7] See Federal Management Regulation, Act. 102-74.10-What are conservation programs?

   [8] 王绍光.国家治理[M].北京:中国人民大学出版社,2014.368.

   [9] 翁岳生.行政法[M].北京:中国法制出版社,2002.810.

   [10][14] 杨建顺.行政规制与权利保障[M].北京:中国人民大学出版社,2007.1,171.

   [11] 马怀德.行政程序立法研究:《行政程序法》草案建议稿及理由说明书[M].北京:法律出版社,2005.360.

   [12] 莫于川.行政规划法治论[M].北京:法律出版社,2016.59,62-63.

   [13] 陶雪良.论机关事务的本质属性[J].中国机关后勤,2018(1).

   [16] 宋雅芳.行政规划的法治化理念与制度[M].北京:法律出版社,2009.1,252.

   [17] 杨建顺.日本行政法通论[M].北京:中国法制出版社,1998.569-570.

   [18] 周实,齐宁.行政决策的法制化研究[M].沈阳:东北大学出版社,2014.102.

   [21] 胡锦光.论对行政规划行为的法律控制[J].郑州大学学报(哲学社会科学版),2006(1).

   [22] See Federal Management Regulation, Act. 102-74.120—Is a prospectus required to be submitted before emergency alterations can be performed?

   [23] 杨建顺.如何确保机关运行保障的实效性[N].检察日报,2018-8-15.

   作者简介:封蔚然,中国人民大学法学院宪法学与行政法学博士研究生。

   文章来源:《中国行政管理》2020年第3期。

  

  


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本文责编:陈冬冬
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