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赵普兵:协商治理:农村自治转型之路

更新时间:2020-04-09 15:14:15
作者: 赵普兵  
认为这样能够凸显自己在村民中的地位。

   但受市场化、工业化、城市化等冲击,农民的观念发生了转变,农村旧有的伦理道德秩序因社会发展冲击受到一定程度损坏,农村充斥着功利原则。村民的生产、生活交往,带有非常强烈的功利色彩,村民基于自身利益考虑多数不愿意为他人做中人,唯恐答应了给自己惹来什么祸端。而作为村民选举出来的村干部,本应承担起村民纠纷调解的任务,但他们往往因为比较忙难以抽身进行调解。农村调解机能衰微,丧失了矛盾自我化解的机制。这就导致村民间即使很小纠纷也很难内部化解,动辄就要通过司法途径解决。不仅调解成本较大,且劳民伤财,大多数情况下只是矛盾得到了解决,但双方的关系并没有缓和,而且矛盾双方有可能会因为打官司而导致世代为仇的情况出现。整体上看来,缺乏必要的协商机构,农村治理代价会比较大。

  

   三、借鉴与革新:“乡政村治”时期的协商治理

  

   习近平总书记多次强调,要借鉴历史经验为推进国家治理体系和治理能力现代化服务。农村治理历程已经证明,广泛、深入的协商能够在维护农村秩序方面起到一定的作用。通过挖掘历史上乡村协商治理的优秀传统,寻找协商治理与农村发展的契合点之所在,为化解当前农村治理困境提供支持。

   (一)协商治理与自治困境化解

   扭转农村自治困境,最主要的是要构造与农村当前利益格局和权利关系相适应的治理机制。将协商治理机制引入农村自治,对化解自治困境具有积极作用。首先,村民利益难以协调、难以整合是“乡政村治”时期农村治理中面临的最大难题,协商的治理方式正是提供了一个利益综合的平台,“协商治理通过表达、对话、讨论和沟通等多种运行机制,平衡和协调公众利益与不同群体、不同公民各自利益之间的关系,选择和确定公共利益的实现途径”[9]。其次,协商治理是一种以较低的成本实现最好治理效果的一种手段,“将基层群众在公共事务治理中的民主参与权利,作为基层民主的重要内容,既是基层民主本身的题中应有之意,也是我们在应对中等收入社会难题时,增强社会横向联系,调动群众的参与热情,从而降低社会组织与社会治理成本的基本要求”[10]。再次,协商治理是通过公平对话的形式利用讨论的机制而形成的决策,进入门槛较低,任何有语言表达能力的村民都有机会参与其中,所提意见也会被考虑并加以讨论。习近平总书记强调,要让“人民群众有更多的获得感”,通过农村协商治理建设,“广集民智,形成了政治与公共生活中不同主体多样、真实和广泛表达的公众意志”[9],村民在村务中有了话语权,对赋予村民参与村落治理中的“获得感”具有重要意义,进而提高他们参与的积极性与能动性。

   (二)乡村振兴背景下的协商治理变革

   随着乡村振兴的逐渐推进,将有越来越多的资源、资本、利益主体入驻农村,农村治理面对的是越来越复杂的利益分化与利益诉求。共识源自协商,能否在相关主体充分表达个体利益的基础上实现公共精神,不仅影响着乡村振兴的质量,而且影响着农村的秩序与发展。近年来,一些地方开展了协商治理实践,并成立了专门的组织,例如村民理事会、村民议事会、协商议事会等。广东、安徽等地多数村民小组都成立了村民理事会,特别是安徽,村民理事会几乎覆盖了每个自然村。乡村振兴背景下,农村协商治理要充分发挥这些协商议事组织的功能,在借鉴优秀协商治理的传统上,要进行些微调适,使协商治理能够更好地服务于乡村振兴建设中的农村治理。

   1.治理单元微小化

   公社制度解体以来,农村治理一直以行政村为治理单元,达到了一定的治理效果,但由于行政村是基于国家管理的需要而设置的,承担了较多的上级下达的行政任务,在一定程度上抑制了自治的实行。同时由于行政村的规模一般较大,人口较多,面对的情况、关系更为复杂,在一定程度上影响了自治效果。2014年中央一号文件提出,“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”,“建制村以下,由于经济相关、地域相近、文化相连等因素,经济、社会和文化生活领域的自治活动更多,也更为丰富”[11],通过在更小的单元实行协商治理,对提高治理成效具有非常重要的意义。

   村民理事会注重村民小组的独特功能,以村民小组为治理单元。“乡—村—村民小组(自然村)”的治理格局,“从中国来看,农村基层的三级治理体系比较符合中国的实际,靠近农民的为自治基本单元,靠近地方政府的为行政基本单元,处在两者之间的为协调服务基本单元”[12]。乡村振兴中,随着越来越多的外界利益主体进入乡村,农村治理面对的利益主体更加繁杂,如果治理单元过于庞大,利益主体彼此之间并不了解,而且也缺少相应的感情联系,很难实现利益综合。通过治理单元的缩小,参与商议的村民彼此间更加熟络,有相应的感情基础为依托,他们在协商的时候会兼顾感情因素,更有利于达成一致意见。同时参与商议的成员少了,不仅可以满足村民参与公共事务的需求,而且他们的意见也会被充分的吸收、采纳,能够更好地发挥协商议事功能。

   2.治理内容细碎化

   协商治理之下,随着治理单元的缩小,治理事务也随之细碎化。不同时期,不同年代,农民的要求是不相同的,随着城乡居民间的流动越来越频繁,农村居民的思想观念也发生着较大的变化,权利本位意识越来越强烈。治理内容要随着村民观念的变化、要求的增多而不断扩充,乡村振兴将会带来乡村经济的巨大发展,经济关系的复杂会带来社会关系的丰富,治理单元内部成员与外部的关系也会更加丰富。协商治理不仅要处理内部成员之间的关系,而且也要处理内部成员与外部的关系,事无巨细,只要与成员有关的事项,协商治理组织都要负责。

   传统村庄自治着眼于与整个村庄利益都相关的“大事项”,主要是村庄规划建设、财务收支分配等事项,而协商治理机制之下,村民理事会负责的事项更加的具体、细碎,以群众需求为导向,不仅包括村民小组发展规划、财务收支等情况,而且包括群众动员、纠纷调解,与村民民生建设有关的所有方面,村民理事会都会参与其中。而且这些事项通过村民小组展开,不仅能取得比较理想的治理效果,从长期效果分析可以“培养村居民直接参与基层民主自治的习惯、意识和能力,并将村居民自治引向深入”[13]。

   3.治理手段灵活性

   随着乡村振兴推进,农村经济的长足发展将会带来村民的进一步私利化,利益诉求更加多元化,同时,随着经济发展而带来的外来人也会越来越多,能否科学综合外来人口与土著人口的利益影响着村庄秩序。治理手段是影响治理效果的关键性要素,协商的核心要义为“众人事,众人议”,“当代中国协商治理的基本职责是平等、宽容与贵和”[14],协商治理机制之下,“公民经特定的协商程序,通过自由平等的对话、讨论、辩论以及听取相关的背景知识等话语交往方式进行更具理性的公民参与”[15],使治理手段更加灵活化。村民理事会虽然制定了相关的制度规制成员的行为,促成协商结果的科学性,但在具体工作中并没有形式与程序上硬性规定,而是具有一定的灵活性。

   村民理事会是一个常设的治理组织,理事会成员就生活在村民身边。只要村民有需要,村民理事会就能及时发挥作用,理事会成员与村民日常聊天过程中,不用专门询问,就可以了解村民的生活状况与生活中遇到的问题,而且通过这样方式获得的信息避免了中间层的过滤,村民自我表达也没有在正式场合的顾虑,使信息更加科学,“公民参与的最终实现,需要依赖具体而设计精良的公民参与途径或手段。审慎思考、理性选择的公民参与方案,不仅有助于达成公民参与的实质效果,而且可以预防由公民参与不完善性带来的不良后果”[16]。

   纵然在1949年以前的传统中国农村社会治理中已经有了协商的方式,但协商只是一定主体范围内的协商,协商的范围具有一定的狭隘性。时下,农村社会已经进入了从传统时期向现代文明社会转型的过渡期,特别是乡村振兴将会给农村社会带来更大的冲击,在农村治理过程中应广泛采取协商的做法,不仅可以提高治理成效,而且对于培育村民的主人翁意识、现代观念都具有积极的意义。

  

   四、走向完善:协商治理中的矛盾优化之径

  

   协商治理对完善农村自治具有一定的意义,随着协商治理单元的微小化,治理内容得到进一步的细化,“鸡毛蒜皮无小事”,村民生活中遇到的各种难题基本上都可以通过协商的方式解决。但作为一种治理手段,协商治理有一定的不足之处,特别是在乡村振兴的大战略下,公序良俗的观念在农村将日渐衰微,随着外部冲击的增多,村民与村民之间、村民与集体之间、土著与外来人口之间的纠纷将更加复杂,而且更难通过单一的程序化的治理得以实现。如何优化乡村振兴中协商治理之不足,是决定乡村振兴中农村治理是否有效的关键。

   1.培育主体“遇事会商量”

   协商治理组织是基于地缘关系而建立起来的组织,其成员是村民小组或者自然村村落范围内的成员,具有全域性和整体性的特点,处理的事项也应涵盖全域,与利益主体相关的事项都可以通过协商的方式加以解决。十九大报告中指出,“有事好商量,众人的事情由众人商量”,众人的事情由众人商量,得到的结论能反映“公意”,最大程度避免“钉子户”的产生。但在已有的地方协商自治实践中相关主体的参与效果并不理想,一些协商参与者“遇事不会商量”,主要表现为:一是理解能力不足,协商治理要求参与者能够充分理解政策过程、决策结果及决策影响,一些协商参与者对决策事项及参与意义理解不够,因此参与过程中表现得“随大流”;二是沟通能力欠缺,沟通是协商的前提,掌握一定的沟通技巧是有效协商的保障,一些协商参与者表达的内容抓不住重点或者干脆缄口不言;三是学习能力较差,一些参与者对决策事项不够了解,但也不主动去学习相关内容以提高自己的认知能力。

   因此,在举行相关协商议事会议的时候,相关组织可以从以下几方面入手对协商议事组织的工作加以完善。首先,协商会议之前,对参与人员进行深度的背景知识介绍,让他们更加清楚地认识到协商事项的性质、内容。其次应妥善选举出有见识、有眼界、有影响力的村民担任协商自治组织的领导人,一方面虽然协商自治组织讲究的是公平、平等、自由,但领导人的个人魅力也能够对其他村民的意见产生影响,借此提高其他村民意见的科学性,避免他们利用权利而“胡闹”;另一方面,协商的结果最终需要由协商自治组织的个别人做出,正如伊斯顿所提到的,“大量产生输出所必需的信息势必会集中于当权者”[17],有力的领导人可以提高对村民意见的甄别能力与综合能力,使决策能够让更多的人接受。

   2.科学界定村两委与协商议事组织各自权能

   “乡镇村治”之下,村民自治陷入泥沼,村庄内生的矛盾化解机制与能力不断弱化。通过村民理事会、村民议事会等组织建设,重塑了农村基层治理组织架构。这些组织作为村民民意自由、平等表达的渠道,激活了原本处于“待机”状态的村民,赋予了他们更多的参与村务治理的机会,实现了村民由“被动管理”到“主动参与”的逆转,很大程度上减轻了村两委的工作负担,补充了现行村民自治方式的不足,同时也缓解了村民与村两委之间的紧张关系,解决了农村基层组织弱化的问题。

但不应忽视这些协商议事组织不是法律授予的村庄治理主体的问题,他们的角色类似于志愿服务者,法律法规并未授予他们任何权力,他们只能辅助村两委参与村庄公共事务治理,而不能凌驾于村两委之上。随着农村协商议事组织机能不断完善,协商议事组织在村民中的影响将越来越大,如果不处理好协商组织与村两委的关系,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《华南农业大学学报:社会科学版》2019年第2期
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