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张春:非洲政治治理60年:多重长期困境与潜在创新出路

更新时间:2020-04-09 14:50:20
作者: 张春  
也是1997年的2倍多。换句话说,在自上而下的政府治理无法满足草根阶层的治理需求,同时传统和现代的草根治理方式也难以获得时,广大的普通公众就采用暴力或非暴力的个人“抗争政治”行为,旨在影响与其命运息息相关的政治治理。

   对民族国家构建尚未完成的多数非洲国家而言,草根阶层推动的传统治理机制的回归、非政府组织治理的崛起及个人化治理的发展,意味着非洲自下而上的政治治理本身的积极发展。与此同时,自下而上的草根治理也能“倒逼”非洲各国自上而下地优化政府治理。但我们也应看到,由于草根阶层普遍受教育程度、政治觉悟等不够高,因此也存在被外部力量特别是前殖民宗主国及其他别有用心的西方大国利用的风险。

  

   悬浮的地区治理

  

   如果说非洲各国的自上而下与自下而上两个方向的治理努力某种程度上配合不力的话,那么来自非洲地区或次地区层次的治理努力对非洲各国的政治治理既有促进作用,同时不乏干扰性影响。在很大程度上,由于非洲各国往往国力较弱、政治治理能力有待提高,因此它们团结起来或许更能促进自身治理能力的提升,缓解外部对自身治理的干涉。在独立后的60年里,非洲地区和次地区组织持续参与治理并付出相当努力,但其效果总是难遂人意。究其核心,很大程度上在于非洲地区或次地区的治理努力更多是“悬浮”性的,它未能真正深入非洲各国的治理机制与治理努力之中,更难言对草根层次治理努力的影响。随着非盟成立特别是非盟《2063年议程》的制定和实施,悬浮性的地区治理努力正通过各种努力逐渐向下渗透。

   第一,非洲地区治理的悬浮性首先体现为地区治理主导权的竞争。整合非洲自身力量、提升自身治理能力,是非洲人民一贯的理念,集中体现在争取民族独立时期所提出的泛非主义思想。但必须指出的是,在强调力量整合的泛非主义思想与强调主权独立的民族国家理念之间,始终存在分歧,并由此导致了地区治理的竞争及其难以真正落实的情况。

   围绕地区治理的第一轮竞争实际上体现为激进与渐进的非洲统一争论上,即卡萨布兰卡集团与蒙罗维亚集团之间的对立。以恩克鲁玛为代表的卡萨布兰卡集团试图以各殖民地的独立为基础直接推动非洲统一,并认为建立单一的主权国家是对这一理想的背叛。但以尼雷尔为代表的主张渐进主义的蒙罗维亚集团则认为国家建设是迈向统一的必要步骤。最终于1963年成立的非洲统一组织(OAU,非统)反映了两大集团的脆弱妥协。正如一位学者所指出的,非统成了国家权利的保护者,而其代价恰恰是非洲统一的目标。

   随着冷战结束,非洲争取政治独立的使命趋于尾声,而发展问题变得更为重要,有关非洲地区治理的争论再次凸显。在这一过程中,非洲大陆出现3个宏大的地区治理计划,分别为利比亚、尼日利亚和南非所主导。其结果是,在以卡扎菲为代表的“新卡萨布兰卡集团”和由奥巴桑乔、姆贝基代表的“新蒙罗维亚集团”之间展开博弈与协调,最终铺平了创建非盟的道路。尽管非盟对非洲大陆统一的承诺相当含糊和宽泛,但其官方宣言和条约仍可被解释为朝向联邦的发展。非盟2006年《迈向非洲合众国的非洲联盟政府》(An African Union Government towards the United States of Africa)报告明确了渐进主义的主导,并预设了非洲统一的三步走方案。

   需要指出的是,尽管上述两轮论争结果都是渐进主义思想占优势,但它们更多是由非洲地区大国主导的。随着利比亚卡扎菲政权被推翻,而南非和尼日利亚对地区治理的政策渐趋现实,非洲地区治理的主导权正逐渐从大国转向中小国家,体现为2017年《卡加梅报告》(KagameReport)启动的非盟改革进程。《卡加梅报告》是由卢旺达总统卡加梅所递交的,提出了19项非盟改革举措(后来增加为21项),覆盖六大领域,即聚焦优先领域,明确非盟机构间分工,提升非盟委员会效率,强化现有强制机制,改善非盟峰会后的决策与决议执行,提升非盟内部地区与性别的平等代表权。尽管这一轮努力标志着非洲地区治理的重要进展,但随着南非、尼日利亚等大国再次发表不同意见,以中小国家推动的地区治理努力到底能走多远,仍有待观察。

   第二,非洲地区治理的悬浮性也体现为重叠与竞争的地区主义。独立60年来,非洲地区治理或更具体的地区一体化努力的最鲜明特征是地区治理机制的重叠与竞争。迄今为止,非洲已经有大量地区、次地区和跨国性组织,但得到联合国非经委承认的地区经济共同体(RECs)仅有8个。几乎每个得到联合国非经委承认的地区经济共同体都有与其地理覆盖范围、功能、成员等大致相当的竞争对手,如与西非国家经济共同体(ECOWAS)相对应的西非经济与货币联盟(UEMOA),与中部非洲国家经济共同体(ECCAS)相对应的中部非洲经济与货币共同体(CEMAC),与南部非洲发展共同体(SADC)相对应的南部非洲关税同盟(SACU)等。

   从各国参与非洲地区治理的角度看,非洲国家普遍同时参与多个地区经济共同体。据统计,在除南苏丹之外的53个非洲国家中,仅有6个国家只参加了1个地区经济共同体,有26个国家同时是2个地区经济共同体的成员,20个国家同时参加3个地区共同体,刚果(金)甚至同时参加了4个地区共同体。由此导致的一个奇特现象是,不少地区经济共同体的成员相互重叠,如东非共同体(EAC)的成员几乎全是东南非共同市场(COMESA)的成员,南部非洲关税同盟的所有成员也都是南部非洲发展共同体的成员,西非经济与货币联盟的所有成员都是西非国家经济共同体的成员。非洲国家对重叠和竞争的地区治理努力争论相当激烈,尽管这可能是弱国最大化地从地区治理获益并分散风险的重要手段。非洲领导人热衷于那些强调主权、帮助确保领导人安全且不求回报的地区合作,但这“不应被理解为地区合作的失败”。

   重叠和竞争的地区治理机制很大程度上使非洲地区治理无法真正深入。根据联合国非经委的评估,8个被承认的地区经济共同体在地区一体化方面的平均得分为0.47(指标为0~1分),意味着非洲地区一体化的水平仍相对较低。为降低重叠与竞争、提升地区一体化水平,非盟《2063年议程》提出建构大陆自贸区(Continental Free Trade Area,CFTA/AfCFTA)的构想。随着非洲大陆自贸区建设于2019年7月正式启动,非洲地区治理的“悬浮”状态有可能得到较明显改善,由此推动非洲整体政治治理的改善。

   第三,非洲地区治理的悬浮性还体现为安全治理的效果不彰。在安全合作方面,很大程度上效仿欧洲的辅助分工体系,非洲大陆建构了全球(联合国)、地区(非盟)与次地区(各地区经济共同体)的分工合作,特别是非洲国家于2008年签署了非盟与地区共同体在和平安全方面的合作备忘录。尽管如此,非洲和平安全架构(APSA)仍设计不佳,目的不明;非洲有大量原则性和规范性的协议,但在实践中则存在重大偏差,特别是在尊重基本人权和自由、及时的冲突预防、尊重民主规范、法制等方面。的确,尽管非盟已明确从非统时期的不干涉内政原则转向支持在“战争罪、种族屠杀、反人类罪及对合法秩序的严重威胁”等情况下有权干涉,但围绕安全问题的地区治理存在3个错配,即目标-手段错配、意愿-能力错配及需求-支持错配。

   由于上述错配,非洲的地区安全治理很多时候难有明显成效,特别是面临来自外部和来自内部两个方向的压力时。进入21世纪第二个十年后,越来越多的次地区组织在实施跨国行动时,对非盟和平安全治理努力构成了挑战。例如,在南苏丹和平问题上,尽管自2013年爆发的南苏丹内战的调解始终难有明显成效,但伊加特并不愿意将调解主导权移交非盟。又如,随着博科圣地(Boko Haram)的兴起,1994年创建的“多边联合安全力量”(Multinational Joint Security Force)于2012年被授权打击博科圣地,并于2014年更名为“打击博科圣地多国联合部队”(Multinational Joint Task Force against Boko Haram,MNJTF),2016年正式开始军事行动。再如,随着萨赫勒地区不安全因素增加,萨赫勒五国联盟(G5 Sahel)于2014年创建,并设有联合部队,且于2017年开始军事行动。“打击博科圣地多国联合部队”和萨赫勒五国联盟开展的行动,事实上为非盟和平安全架构的发展增添了变数:一方面,这可能导致明显的安全行动不畅(Security traffic jam);另一方面,这可能与迟缓的非洲常备军(African Standby Force)建设形成竞争。

   第四,导致非洲地区治理“悬浮”的一个重要原因是可用资源严重不足。资金短缺是长期困扰非洲地区和国家治理的核心难题,无论是安全治理还是发展问题均如此。例如,前述萨赫勒五国联合部队第一年的运转费用大约为5亿美元,但事实上只有1/3得到保障:其中萨赫勒五国只能提供5 000万美元,而欧盟承诺7 000万美元,美国承诺了6 000万美元。尽管国际社会此后承诺提供更多援助,但特朗普领导下的美国政府表示强烈反对。又如,在发展领域,非洲面临更大的资金缺口,仅基础设施建设一项,到2020年非洲的优先建设项目就需要680亿美元,到2040年总计约需要3000亿美元。

   为更大程度地实现自身的财政自主性、更为有力地推进地区治理,非盟于2016年推出“基加利融资决定”(Kigali Financing Decision),其核心是要求每个成员国每年将所有进口税收的0.2%缴纳给非盟,以支持非盟的日常运转、项目推进和安全支持行动。自2017年开始实施至2018年底,该决定的落实情况并不乐观,仅有16个成员开始征收0.2%的新增进口税,其中又只有60%真正缴纳给非盟;有9个国家启动了立法和行政准备,另有近30个成员尚未启动这一努力,其中部分国家甚至尚未承诺将会采取行动。因此,尽管这一努力有可能缓解非洲地区治理面临的财政困难,但其前景仍不得而知。例如,2019年非盟成员国缴纳费用占总预算的66%,外部支持降至34%;但与2018年相比,2019年非盟预算总额下降了12%,因此这一财政自主性的提升的象征意义明显大于实质意义。

  

   强加的西式治理

  

   尽管相当一部分非洲国家已走过60年独立发展之路,但它们的政治治理无时无刻不受外部影响,既有殖民时期的历史遗产,也有体系强国的现实压力。总体而言,决定非洲政治治理成效的因素,不仅有其内部自上而下的政府治理和自下而上的草根治理,也有外部的悬浮的地区治理,更有基于殖民历史和体系现实的外部治理。尽管以和平、安全、发展等为名,但这些外部治理努力主要是以前殖民宗主国和美国等西方国家强加于非洲的,且对非洲的政治治理努力产生了扭曲性影响。当然,随着时代的发展,西方国家在强加治理努力于非洲身上时,其包装远较殖民时期更为精致,其手段也远比殖民时期更加隐蔽。具体而言,强加的西式治理主要表现为3种方式,即对抗性治理、安全化治理和嫁祸式治理。

第一,延续殖民时期分而治之的做法,西方继续通过对抗性治理影响非洲政治治理。一方面,由于自身人力资源欠缺,另一方面则由于当地的强烈抵制,对抗性治理成为殖民宗主国的惯用手段。无论是在殖民时期还是在独立时期,对抗性治理的一个重要特征是族群政治的对抗性动员,其核心是族群身份的政治化。尽管早在前殖民时期,族群便已存在于整个非洲大陆,但它根本上是种文化身份,即基于共享的文化、历史、语言、宗教、规范与价值观的身份。但随着殖民宗主国将民族国家的理念强加于非洲身上,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《西亚非洲》2020年第2期
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