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张春:非洲政治治理60年:多重长期困境与潜在创新出路

更新时间:2020-04-09 14:50:20
作者: 张春  
例如,根据非洲联盟(简称“非盟”)负责能力建设的特别机构非洲能力建设基金会(African Capacity BuildingFoundation,ACBF)自2011年起持续发布的《非洲能力报告》(Africa Capacity Report,CAR),相关数据表明非洲各国的治理能力总体在提高。以2019年为例,有10个非洲国家(22%)表现很好(得分在60~80之间),5个国家(11%)表现较差(得分在20~40分之间),31个国家(67%)得分在40~60分之间。总体来看,非洲国家在政策规划、政策环境等顶层设计环节能力持续获得改善,在政策执行能力、能力发展等方面表现不佳。例如,就政策环境而言,非洲国家中有93%的得分超过60分;但在政策执行能力方面,非洲国家中有超过60%的得分低于60分。世界银行对世界各国的治理情况长期跟踪,发布世界治理指标(Worldwide Governance Indicator),其中涉及政治治理的指标包括问责、政治稳定、政府有效性、管理质量、法治、反腐等,非洲国家相关政治治理指标不及全球平均水平。仅以政府有效性为例,全球平均得分长期保持在50~51分之间,整个非洲得分超过全球平均水平的国家往往不足10个;2018年仅7个超过全球平均水平,低于10分的国家却多达13个。因此,尽管非洲国家治理能力不断改善,但提升空间仍很大,尤其是在国际体系转型、全球发展议程升级的背景下。例如,联合国《2030年可持续发展议程》的落实,要求各国改善自身的国内资源动员能力,但对大多数非洲国家而言,无论是提升储蓄率和税收,还是增加资源收入,抑或改善财政收支状况等方面,都有很长的路要走。

   基于不充分的法理型权威,更由于非洲传统政治文化的持续性影响,当下非洲国家政治治理出现魅力型权威和传统型权威支撑的现象。但殖民经历很大程度上破坏了非洲传统型权威,因此魅力型权威在非洲政治治理中发挥的作用突出,其典型体现可称作为“国父政治”或“老人政治”,这是非洲自上而下政府治理的第二大特征。对于从殖民统治中获得解放的非洲国家而言,开国领袖因其对反殖民主义斗争的领导而获得了公众合法性和对其长期统治的尊重。例如,加纳国父恩克鲁玛被称作“解放者”(Osagyefo),坦桑尼亚国父尼雷尔被称作“导师”(Nwalimu)。更重要的是,这些开国领袖大都在前殖民宗主国接受教育,有的甚至在前殖民宗主国的政府部门有过工作经历,因此他们往往不仅为前殖民宗主国所认可,而且对改变自身国家的政治和经济体系抱有伟大理想。正是由于他们能够赢得本国人民的普遍尊重,开国领袖从原来领导民族解放运动转向长期执政新生政权。据统计,非洲国家执政时间超过40年的总统(以下均包括在任和卸任)有2位,在30~40年之间的有11位,在20~30年之间的更是达到25位之多。值得注意的是,非洲民主化进程具有复杂性与长期性,其魅力型权威政治治理特点折射出非洲国家普遍面临的民主政治及现代化进程相伴而出现的社会稳定难题。

   大多数非洲国家领导人长期执政这一特殊政治安排有其优势,但也面临如何实现持续执政之困境,由此带来“庇护政治”(clientelism)这一政治治理问题。所谓“庇护政治”是指统治者与被统治者之间基于财富、地位或影响力不平等的一种交换方式,前者以资源换取后者的忠诚;前者获得政治支持,而后者则获得物质利益。正是由于庇护者与被庇护者的不平等地位,导致庇护者在决定资源分配给多元的被庇护者时拥有明显的自由,由此产生了国内分而治之的可能。鉴于非洲国家政治治理很难覆及全国,长期执政的当政者往往利用他们手中的权力,将资源和财富提供给被庇护者,以获取他们的忠诚与支持。因此,基于传统而来的政治庇护便成为众多非洲国家执政者的政治行为,例如,一些非洲国家出现选择性税收和不规律重组内阁等情况。纵观非洲独立60年来的历史,非洲国家领导人不定期、非规律性地重组内阁情况并不鲜见,以期确保政治精英集团对领导人执政的坚定支持。

   尽管法理型权威、魅力型权威与传统型权威的合理平衡始终是非洲自上而下政府治理的核心困难,但在过去60年里,这一困境正逐渐得到改善。首先,非洲各国均采取了大量举措——如政党国家化、选举代表性、真相与和解委员会等——以推进民族国家建构进程,通过构建国民忠诚和爱国主义来破除传统的部落主义及由此而来的庇护政治与分而治之政治治理方式。其次,现代民主化治理的相关理念正日渐深入,大选带来的安全风险整体趋于减少,“输家政治”现象明显下降。再次,军人干政现象也呈明显下降态势,军民关系普遍向更为合理的方向发展。最后,尽管进入21世纪以来的“非洲崛起”仍存在明显的不确定性,但的确为非洲各国自上而下的政府治理提供了更多的可用资源,可有效缓解因资源不足而带来的利益竞争及相应的庇护政治。当然,非洲自上而下的政府治理的困难仍将长期存在,其中不仅有其自身的内在平衡困难,更有来自社会层次及非洲大陆和外部世界的影响。因此,如何看待非洲国家政治治理难题,需将其置于非洲历史发展进程中来考察,从动态发展的视角加以审思。

  

   自下而上的草根治理

  

   尽管仍存在明显不足,但非洲各国自上而下的政府治理的确对草根阶层的政治意识觉醒有明显的促进作用。同样,正因其明显不足,使得逐渐觉醒的草根阶层更加积极地寻求替代性的政治治理方法,特别是对于曾长期生活在殖民统治下、国家独立后并未及时感知独立红利的非洲各国人民而言,其对政治治理的理解更加个性化,追求政治治理改善的途径也相对有限:他们在传统或新兴权威的组织下,或者干脆无组织地寻求参与政治治理,为非洲政治治理发展带来新的积极因素,但也不乏消极影响。

   经过独立后60年的发展,非洲普通公众对多党民主治理的支持已经相对广泛,对独裁、军政府等治理方式都高度拒斥。总体看,非洲各国自上而下的政府治理未能充分满足草根阶层对合法性和政治治理的渴求或心理预期。根据“非洲晴雨表”的连续调查,尽管有超过半数(51%)的非洲人认为其国家是民主国家,但只有43%的人对其国家的民主治理运行状况感到满意。非洲普通公众对参与政治治理始终有较高积极性,催生了非洲草根阶层参与政治治理的3个途径。

   第一,传统治理机制往往是自下而上的草根治理的首选。非洲传统治理机制充满多样性,且随着非洲大陆遭受殖民统治和独立后发展而不断演变。在治理需求难以得到满足的情况下,非洲的草根治理往往首先“回归传统”(retradionalization)。如前所述,随着冷战结束后的新一波民主化浪潮席卷非洲,“回归传统”的呼声和努力也明显增强;传统治理机制在地方治理、发展甚至在全国政治生活中的角色逐渐上升,而这又为治理需求与治理供应间的缺口所强化。在许多人看来,将殖民时期被严重破坏的传统治理机制重新纳入国家治理进程,能为非洲国家治理带来重大助益,因其不仅能够带来稳定和发展,还能促进降低政治治理中的交易成本,提高集体行动效率。传统治理机制被认为是表达真正的本土政治诉求的重要载体,有助于推动真正符合非洲各国自身国情的民主化及其发展。更有人认为,传统治理机制代表着“偏好非暴力方法的共识决策模式”,它与现代的、输入性的强制性国家机构形成鲜明对比。因此,非洲国家应当重新引入双重政治体制(Dual political system),传统治理机制可被赋予现代民主的“看门者”角色,从而为政治家和政府官员提供另一种形式的权力制衡。

   联合国非洲经济委员会(UNECA)也在2007年的一份报告中强调,应当实现传统与现代治理机制在非洲的整合。该报告指出,尽管国际社会一般将非洲传统治理机制分为去中心化的共识机制和中心化的酋长制两类,但仍应依据这些机制的历史发展和当前状态进一步去细分。在去中心化的共识体系中,共识可能是基于年龄层次达成的,也可能是基于村庄或亲戚关系而达成的。而中心化的酋长制也至少可识别出3种类型,即:如斯威士兰权力高度集中的酋长制;权力较为集中、制衡有限的酋长制,如尼日利亚努佩族(Nupe)、豪萨族(Hausa)、约鲁巴族(Yoruba)及伊加拉族(Igala),乌干达巴干达族(Buganda),南非祖鲁族(Zulu)等;有着明确权力制衡的酋长制,如乌干达巴索加王国(Busoga)、博茨瓦纳茨瓦纳族(Tswana)等。这样,传统治理机制可在现代治理体系中发挥更具“发展主义”(developmentalist)的角色,尤其是在民族国家构建、领导人问责、强化公共服务、冲突管理等领域。也正是在反思民主治理与追求草根治理的过程中,一批传统权威、传统治理机制逐渐被纳入非洲民族国家构建、民主化等主流政治进程中,在有的地方甚至成为官方认可的自下而上的治理方式。

   第二,非政府组织治理正成为自下而上的草根治理的新宠。以非政府组织为代表的非国家行为体的有组织治理已经成为国际、国内治理中的重要行为体。自殖民时期开始,非洲就有非政府组织存在,但当时更多参与卫生和教育等领域,特别是在殖民宗主国所忽视的地区,且具有高度的宗教慈善色彩。在非洲国家独立后,某种程度上由于自上而下的政府治理不充分,草根阶层的自身能力发展不足,为非政府组织的蓬勃发展和治理参与留下了相当大的空间。冷战结束后,非洲国家的非政府组织数量增长迅猛。例如,仅南非目前就有超过10万个注册的非营利组织;1997~2006年的10年间,肯尼亚非政府组织的数量增长了400%以上。而在联合国经社理事会注册过的公民社会组织中,非洲多达6 856家,在各地区中高居榜首。

   尽管非政府组织数量增长迅猛,但围绕非政府组织治理对非洲政治治理的影响问题仍有着激烈的争议。由于非洲的特殊发展史,非政府组织往往声称自身至少发挥了两大作用,一是有助于改善由于政府治理不当、腐败等导致的社会不公现象;二是充当传统援助国对非援助的载体而促进当地发展。但这恰好也是非政府组织参与国家治理中广受批评的两个方面:一则,非政府组织并未如其所声称的那样,有效改善非洲国家的治理状况,特别是它与政府的关系始终处于相互猜疑甚至冲突之中;另则,这些非政府组织由于大多由西方支持并提供主要财力,它们往往被认为更多服务于援助国而非维护当地的利益。客观来看,非洲的非政府组织的参与对非洲政治治理总体上仍是积极的,尽管也必须对其消极影响保持警惕。非洲的非政府组织主要通过以下方式发挥其独特作用:在发展领域,主要是发挥积极影响的发展促进者,也有较少从事发展实践而只充当援助国“二传手”的发展掮客;在安全领域,主要是发挥积极影响的危机管理者,还有一些对政府持怀疑态度甚或与政府对立的麻烦制造者。从数量结构看,发展促进者是四类非政府组织中最多的,其次是发展掮客,再次是麻烦制造者,最后才是危机管理者。

第三,个人化治理正成为普通公众参与政治治理的重要手段。在前两类有组织的草根治理方式之外,大量的普通公众由于缺乏有效的政治参与渠道,其影响治理的方式更多是无组织、非系统的个人化治理,最为明显地体现为他们通过非系统性的努力表达自身对现状的不满的各类游行、示威。据“武装冲突地点与事件数据项目”(Armed Conflict Location &Event Data Project,ACLED)的统计数据显示,在1997~2018年间,明显直接由草根阶层发起的无组织、无派系的影响治理的活动——即其所称的暴动和抗议活动数量有了明显增长,且在5类暴力总量中所占比重上升相当快速。例如,1997年,非洲大陆暴动和抗议两类活动仅占所有政治暴力行为总量的14.2%;2010年底北非政治动荡对个人化治理有着重要的刺激作用,当年暴动和抗议所占比重就从2010年的25%增到42.5%,创下迄今为止的最高纪录;2018年,这两类暴力所占比重回荡到35%,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《西亚非洲》2020年第2期
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