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孟捷 吴丰华:制度-垄断地租与中国地方政府竞争:一个马克思主义分析框架

更新时间:2020-03-31 23:11:50
作者: 孟捷   吴丰华  
最终决定了某种产业政策在实践中的有效性。15

   更重要的是,中国是共产党领导下的社会主义国家,奉行社会主义基本经济制度,这也决定了制定经济发展计划,规划产业发展方向是中国经济的内在基因。同时,中国作为发展中大国的追赶者身份,也决定了在中央层面制定的产业政策,乃至实施某种形式的经济计划的重要性。新中国成立之后,从国家支持重工业优先发展,制定并执行五年计划,开展三线建设以改变沿海和内地经济布局等,再到改革开放之后逐渐形成的系统性产业结构政策、产业布局政策和产业组织政策16,都属于在中央层面制定的产业政策。这些产业政策配合汇率调整、信贷宽松、税收优惠、研发补贴、项目发包等政策工具,为国民经济指出了明确的产业发展指南。

   伴随改革以来社会主义市场经济的发展和竞争性地方政府的出现,我国产业政策体制发生了新的重要变化。由于地方政府作为经济主体的自主性的形成,各级地方政府也开始以各种方式推行产业政策,以谋求自身的发展。在双层或多层产业政策体制下,地方对产业政策的选择和执行可能和中央或上级的产业政策相符,也可能不相符甚至悖逆。相符或不相符的程度取决于中央产业政策所力主的发展方向与地方的发展意愿、竞争优势和产业基础的契合度。如果契合度高,地方就会跟随中央所倡导的产业政策;如果契合度低,地方就不会机械地跟随,而是在某种程度上寻求自主产业政策。这里可以举一个典型案例,即中国自主品牌家用汽车业在20世纪90年代的发展。20世纪90年代中期,安徽奇瑞汽车扮演了自主品牌汽车发展排头兵的角色。在此之前,中国的家庭轿车业被桑塔纳、捷达和富康等合资品牌所主导,汽车价格畸高。1997年,安徽省政府和芜湖市政府投资成立了地方国有企业——奇瑞汽车,而这在当时是不为国家正式产业政策所允许的。地方政府通过政策变通,借助于非正式制度的作用,在项目上马后取得了贴牌生产的资格。经过一段时期的发展后,奇瑞汽车最终获得国家有关部门的正式认可,得以作为自主品牌而发展。17随着奇瑞汽车和其他自主品牌汽车进入市场,国内经济型轿车的价格应声而降,大大推动了中国汽车市场的发展,也使中国更快地进入现代汽车社会。在随后的发展中,自主品牌家用汽车达到了国内市场份额的40%左右。这是一个重要的案例,迄今仍然在经济学上缺乏足够的理论分析。不少受新古典经济学观念束缚的人认为,在市场经济中,政府干预必然造成价格体系的扭曲,使市场不能有效地发挥资源配置的作用。其实这是一个不合实际的教条,其影响之大,甚至残留在某些反对新古典主义的理论中。18在中国家用轿车业的发展中,地方政府的行为不是扭曲了价格,而是“搞对”了价格。在没有奇瑞汽车之前,桑塔纳、捷达等品牌所主宰的市场价格就是对的吗?那是一个价格畸高的寡头垄断市场。事实上,正是因为以奇瑞汽车为代表的一批本土品牌企业进入汽车市场,中国家用汽车业才提高了竞争程度,价格才真正变得合理,消费者也得到了更多实惠。今天,中国家用汽车业是全球最具有竞争性的市场,众多国有企业、民营企业以及合资企业同台竞技,共同为这个市场的繁荣和发展做出贡献。在缺乏类似产业政策体制的世界其他国家,家用汽车业一直具有高度寡头垄断的特点,其竞争程度远逊于中国。

   令人遗憾的是,不少经济学家对中国家用汽车业的发展案例缺乏研究,甚至刻意忽略了该行业发展所包含的那些极具启示性的经验。如果在这样一个对于国民经济发展具有高度典型意义的部门,国有企业可以在竞争中得到发展,甚至提高了行业的竞争性,那些反对国有企业可以搞好搞活的片面看法,就不该有立足之地。那种认为政府行为只能导致价格扭曲,国有企业敌视竞争的观点,都是市场原教旨主义者在无视现实的基础上顽固坚持的神话。

   在奇瑞汽车的案例中,地方政府既是产业政策的推行者,也是熊彼特意义上的企业家。在2004年之前,中国汽车产业政策是由“市场换技术”所主导的,只允许中外合资公司进行生产。1997年由安徽省和芜湖市两级政府投资的奇瑞汽车,以及同年在浙江出现的民营自主品牌吉利汽车,作为中国自主品牌汽车的代表,其发展最终颠覆了国家层面的产业政策。2004年,国家发展和改革委员会出台新的《汽车产业发展政策》,修正了以往的做法,明确支持自主品牌汽车的发展。这一政策变迁过程日后被学者总结为“地方实验-中央择优采纳”的模式,它体现了多层级产业政策体制的核心优势。19

  

   二、中国地方政府竞争的既有理论:一个批判的简述

   中国地方政府所发挥的作用充分表明它是市场经济中的行为主体,但承认地方政府是市场经济的行为主体,意味着还须回应如下问题——应该提出一个什么样的理论来解释地方政府的行为和动机模式呢?已有的一些理论从不同角度回答了上述问题,比如较早出现的财政联邦主义理论,以及后来的地方政府锦标赛竞争理论。这些理论对解释地方政府的经济作用有着程度不等的贡献。以财政联邦主义为例,它试图解释为什么中国容易开展分权式的改革,而在苏联则很困难。但是这一理论有明显的缺点,简而言之,它对地方政府的经济行为和动机模式的解释失之狭窄。不妨从钱颖一的著作里摘引几处,他写道:

   最重要的是,维护市场的经济联邦制引入了地方之间的竞争,这产生了一些重要的经济效果。

   第一,地方之间的竞争会促使地方政府努力提供一个良好的环境以吸纳生产要素,如资本和劳动力的流入,其典型做法包括:为要素所有者提供所有权保障,提供基础设施,帮助市场进入等。……地区间的竞争为地方政府产生了很强的刺激,促使它们去努力提供最好的地方公共产品和保护要素所有者的利益。

   第二,硬预算约束意味着地方政府有可能破产,这会促使地方政府在财政上慎重从事。硬预算约束会在支出环节上限制地方政府对亏损企业给予不断的救济,把政府的财政行为限制在对地区经济发展有用的服务性支出上,例如,基础设施、住宅等,以便为生产要素向本地区的流入创造一个良好环境。20

   可以看到,在这些论述里,地方政府的作用被局限在新制度经济学所能设想的范围内,即提供公共产品,包括产权保障、基础设施建设等。

   和财政联邦主义理论相比,晋升锦标赛理论是过去十几年间更有影响的关于地方政府的理论。该理论强调GDP增长对于官员晋升的重要性,但在涉及地方政府官员通过哪些行为带来GDP的增长时,这个理论基本上和财政联邦主义的观点如出一辙。此外,锦标赛理论把地方政府还原为个人,以地方政府官员的行为和动机模式代替政府作为一个组织的行为和动机模式,具有方法论个人主义的特点。21

   在笔者看来,无论财政联邦主义还是竞争锦标赛理论,都不能全面解释中国地方政府的行为和动机。两种理论的弊端主要在于,第一,在解释地方政府行为时,将政府的作用限定为界定产权,监督合同的履行等,大体局限在减低交易成本的范围内,因此,这些理论可以看作新制度经济学或新政治经济学在中国的运用和发展。在新制度经济学看来,有利于经济增长的包容性政府是一个小政府,类似于亚当·斯密笔下的“守夜人”。但是实际上,中国地方政府的经济作用比这类理论所认可的要大得多。在前文提到的中国汽车产业发展的案例中,地方政府所起的作用远非只是监督合同的履行或界定产权,而是扮演了熊彼特意义上的企业家的作用。

   第二,在解释地方政府的经济动机时,财政联邦主义将其归于税收最大化,这对于理解地方政府的动机是远远不够的。22从方法论的角度来看,一个仅仅追求税收最大化的政府,和斯密笔下的守夜人政府,没有什么区别。假定地方政府追求的只是税收,暗中假设了政府只是自由主义的“小政府”,这是理论上的先入之见,丝毫不符合中国经济的实际。锦标赛竞争理论将地方政府的动机(实际上是个别官员的动机)归于GDP最大化,这个假设在某些情况下有解释力,但问题是,首先,GDP并不是地方政府实际支配的收入23,如果我们承认地方政府是市场经济的主体,则其动机必然还要另作解释。其次,在锦标赛竞争论的文献里,大量研究试图验证官员升迁和经济增长的关系,这类研究事实上属于政治学,而不是真正意义的经济学。再次,这类研究所包含的将政府的行为和动机模式还原为个别官员的行为和动机模式的倾向,体现了方法论个人主义的深刻影响。

   作为一种对比,这里要引入张五常、史正富等人的地方政府竞争理论。张五常正确地看到,在解释地方政府的行为和动机模式时,必须超越将其归于财税最大化或GDP最大化的观点。他主张,分税制后地方政府按17%的税率取得的增值税应该理解为分成租金而不是税收,其理由是,第一,投资者只要利用土地和房产进行生产,就须付增值税;其二,企业不管有无利润,都须付此税。张五常在此分析的只是增值税,而不涉及其他地方政府收入,这是其局限,但我们不难从中得出对于理解地方政府行为的一般意义。一方面,张五常启发我们,可以将地方政府收入(不限于且主要不是增值税)理解为地租;另一方面,由于地方政府事实上是把一部分租金补贴了企业的生产成本,就产生了地方政府对租金的生产性使用和分配的问题。24值得强调的是,一旦提出这个问题,张五常就和他曾经隶属的新制度主义经济学分道扬镳了。在新制度主义者如诺思(Douglass C. North)看来,经济增长和政府对租金的追求是一对二律背反。25沿袭这一传统,完全接纳新制度主义的中国学者(如周其仁)将政府取得的租金(如土地出让金),看作体制成本或交易成本,后者对经济增长只有负面效应。26与之不同,张五常将中国地方政府的行为动机归于租金的取得,并赋予这一现象以推动经济增长的正面意义,这一见解已完全不同于新制度主义经济学,与周其仁等人的看法有根本区别。

   然而遗憾的是,张五常的观点缺乏足够充分的论证,也未引起学术界足够的重视,因而迄今依然是一个尚未得到充分发展的理论。究其根源,除了租的理论及其与经济增长的关系尚缺少发掘和阐释外,更为主要的原因是新自由主义经济学的强势霸权禁锢了人们的想象力。在后文里,笔者一方面厘清地方政府取得的租金究竟具有什么性质,另一方面要结合马克思主义经济学就租金和积累的关系对相关问题作进一步说明。

  

   三、制度-垄断地租和中国地方政府对营建环境的投资

   在《超常增长:1979—2049年的中国经济》一书中,史正富接纳了张五常的上述观点,指其对“重新认识社会主义市场经济中政府的属性,具有革命性的意义”。27史正富试图进一步发展张五常的观点,他提出,第一,土地财政的功用,在于将商住房地产市场取得的租金以及税收等收入,转而补贴工业用地的低价出让以及在招商引资中引致的各种成本,据此刺激了投资率,使之达到其他国家在历史上难以企及的水平,造就了中国经济的超常增长。28第二,地方政府为吸引投资而支付的成本,可以被视为一种投资,他写道:“中国地方政府的投资激励性支出,花费之后所产生的是一个不断放大的价值创造与分享流程,最终以税收增长、股权增值、土地升值等多种方式回流到政府财政。正是在这个意义上,地方政府的投资激励性财政支出是为了未来预期收益的投资行为。”29此处将土地财政界定为地方政府特有的投资战略和投资活动,是极为深刻的洞见。

然而,在将地方政府的经济行为概括地理解为投资时,需要辨别两种不同的投资行为。中国城市土地在用途上大体可以划分为工业用地和商住用地两个部分,两类土地的经济性质是不同的,前者属于生产的条件(或生产要素),后者则可被视为金融资产。作为金融资产的土地,与股票、债券等一样,是虚拟资本的表现形式。史正富所指的投资激励性支出,仅仅是指工业用地的投资(如几通一平、建造厂房等)。然而,在作为金融资产的土地市场上,地方政府同样从事着投资和协调投资的活动。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2020年第2期
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