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郑涛:中国司法改革七十年的逻辑与进路

更新时间:2020-03-30 21:39:26
作者: 郑涛  
并首次旗帜鲜明地提出“推进司法改革”的愿景目标。随后,“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”的基本方略被正式写入1999年《宪法修正案》中。这标志着中国司法改革逐渐进入高层视野,地方性改革演化为国家战略层面的改革。本轮改革的广度和深度都有所拓展,以审判为中心的内部改革延伸为系统性、整体性司法技术改革,局部的司法机制改革上升为全面深化的司法体制改革。最能体现改革整体性推进的事件,是1999年至今最高人民法院五个“五年改革纲要”②的相继发布。

   本轮改革之所以能受到国家层面的重视并自上而下推开,与2001年中国加入世贸组织有莫大关系。入世意味着司法制度必须与世界接轨,唯有如此方可得到认可并融入国际市场。基于此,中国司法围绕程序公正、审判高效和司法透明等方面进行了重大改革。此外,改革开放以来,中国经济实力有较大提升,但片面追求经济发展的后果使社会矛盾加剧。为缓解社会矛盾,中国政府开始花更大的气力来兼顾公平[18]。具体到司法改革领域,这就需要中央的统筹布局和国家范围内的全面铺开。

   (一)整体性司法技术改革时期

   面对司法行政化、地方化以及司法腐败等问题,结合中共十五大会议精神,最高人民法院于1999年公布了《一五改革纲要》,在明确改革目标和指导思想的前提下,提出有关审判管理、司法行政和人事制度等四十多项改革措施。与之相呼应,2000年最高人民检察院也制定并公布了《检察改革三年实施意见》,涉及办案机制、业务工作机制、组织体系、人事制度、监督机制和保障机制等六大项改革任务。“两高”改革规划的相继出台拉开了新一轮司法改革的帷幕。

   整体上讲,这一阶段的改革集中于优化司法职权配置、规范审判管理和加强司法资源保障三个方面。

   第一,优化司法权配置。首先,以公正和效率为目标,继续推进审判方式改革。2002年,为进一步强化合议制、落实合议庭的审判职能,最高人民法院出台《关于人民法院合议庭工作的若干规定》,从合议庭的组成方式、审判职责、运行机制以及合议庭与审判委员会的关系等方面作出详细规定。为深入推进当事人主义审判方式的改革,最高人民法院于2001年和2002年先后出台《关于民事诉讼证据的若干规定》、《关于行政诉讼证据若干问题的规定》两部司法性文件,对行政诉讼和民事诉讼的举证责任、举证时限、依职权取证等问题进行规范。其次,刑事司法领域,为落实宽严相济的刑事政策,扫清20世纪“严打”运动的不良影响,最高人民法院于2007年收回死刑核准权,并开始推行量刑规范化改革。2010年10月,最高人民法院联合最高人民检察院等部门联合发布《关于规范量刑程序若干问题的意见(试行)》,对量刑原则、量刑方法和十五种常见犯罪的量刑标准问题作出详细规定。再次,作为广义司法权的一种,执行权配置问题也被纳入改革议程。随着审执分离改革的不断推进,优化执行权配置、强化执行监督成为新时期化解“执行难、执行乱”的关键。对此,最高人民法院于2009年发布《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》,提出要区分执行审查权和执行实施权,建立立、审、执协调机制和执行流程管理制度。为进一步明晰立案、审判和执行之间的分工协作和相互制约关系,2011年最高人民法院专门出台了《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》。

   第二,加强审判管理。人民法院《一五改革纲要》提出,要建立符合审判工作特点和规律的审判管理机制,对立案、送达、开庭、执行等环节进行流程跟踪和管理;并加快现代化技术改造,提升审判管理的能力。审判管理属司法管理,迥异于严格意义上的行政管理,其虽然借用部分行政管理的方式,但以服务司法工作为核心目标。《二五改革纲要》将审判管理改革作为一项重要内容提出,并从流程管理、技术管理和司法统计三个角度规划改革方案。很明显,此时审判管理改革已经从案件流程管理向案件质量管理转移,侧重于案件质量反馈评价机制的构建。《三五改革纲要》更加注重审判管理的一体化网络建设,要求“尽快完成覆盖全国各级人民法院的审判业务信息网络建设”。作为上述改革成果和经验的集大成者,2011年最高人民法院出台的《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》全方位规定了审判管理的目标、职能和细则。

   第三,统筹司法保障。人财物保障不足成为制约司法改革继续推进的瓶颈。《一五改革纲要》曾提到“人民法院特别是基层人民法院经费困难,装备落后,物质保障不力,严重制约审判工作的发展”。对此,2008年中央发布《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》,提出要建立政法系统财政经费保障机制。随后,中共中央办公厅、国务院办公厅以及财政部相继下发多个文件,对政法经费的责任主体、分配方式等进行详细部署。人力资源保障方面,推动法官遴选渠道畅通是本阶段司法改革的又一重要内容。法院前三个“五年改革纲要”中陆续提出要从下级法院法官、优秀律师和高层次法律人才中遴选法官的建议。

   随着司法职业化和专业化水平的不断提高,现代司法与民众需求不兼容的情形不断涌现,主要表现为当事人主义诉讼模式在处理非规则化纠纷时的效用有限性。鉴于此,司法的人民性和司法服务大局的政治性被不断强化[19]。2004年,中央司法体制改革领导小组发布《关于司法体制和工作机制改革的初步意见》,以司法为民为主旨,提出涉及诉讼审判制度、诉讼收费制度和检察监督体制等的三十五项改革任务[20]。以此为观照,同年,第四次全国法律援助工作会议提出要认真落实新出台的《法律援助条例》,做好司法便民工作。随后,《诉讼费交纳办法》出台,其通过降低诉讼收费标准,大大节约了当事人的诉讼成本。2007年在全国政法工作会议上,胡锦涛提出“三个至上”的命题,将这一时期司法为民理念的改革推向高潮。

   受司法为民、建设和谐社会理念的影响,以“马锡五审判方式”为代表的司法大调解模式重新受到重视。2007年,最高人民法院出台《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》,强调应强化人民调解与司法裁判的良性互动。2009年8月,在江苏省高级人民法院调研座谈会上,时任最高人民法院院长王胜俊明确提出“能动司法”的主张,“调解优先,调判结合”成为调解工作的重要经验被普遍推广。紧接着,《人民调解法》和《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》相继颁布,规范了人民调解委员会的组织运作方式、人民调解协议的司法确认程序等关键性问题。

   虽然本阶段的司法改革以技术性改革为主导,但体制性改革已经萌芽。从中共十六大提出推进司法体制改革开始,到2003年中共中央司法体制改革领导小组成立,中央对司法改革的深层矛盾已有体认,改革重心也逐渐从表面制度深入到内部体制。2008年中央政法委发布的《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》,从民主政治和社会主义法治国家的高度对司法改革进行战略部署。同时,改革的全局性、整体性推进策略得到重视,以司法统一和司法公开为目的的宏观制度构建提上日程,例如人民法院工作年报制度、指导性案例制度的推开以及《中国的司法改革》白皮书的发布等。

   总之,由运行机制改革向体制性改革迈进,本阶段改革以优化司法职权配置和规范司法行为为着力点,目的在于建设公正、高效、权威的社会主义司法制度。但改革仍有不足,例如,“司法改革进程与人民群众日益增长的司法需求还不完全适应,司法权力的行使和监督还存在制度不完善、运行不规范的地方”[21]。由于改革的逐渐深入,其与法律制度以及外部体制之间的冲突日益显著。此外,司法去行政化的力度仍有待加强,铁路法院、检察院等公司办司法的问题仍未根本解决,且这一时期所推行的司法巡查制度有加重司法行政化之嫌。

   (二)体制性改革时期

   2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发布,在总结1978年以来中国改革成就的同时,发出全面深化改革的号召。这标志着中国社会进入继改革开放之后的新一轮社会变革时期。在经济发展转轨、贫富差距拉大的背景下,中国社会治理面临着现代化转型的压力,治理能力亟待提升。而治理能力与治理体系的现代化有赖于司法改革的顶层设计,即以法治能力和体系建设为战略重点,发挥执政党的赋权增能和整体均衡功能[22]。再者,中共十八大以来,中国社会主义法律体系走向成熟,有法可依问题基本解决,司法体制改革旋即成为深化依法治国战略的重中之重。因此,本阶段司法改革致力于改变权力、资源和责任过分向国家和政府集中的局面,试图通过社会资源的再分配,实现司法权的权责匹配[23]。这意味着中国司法改革真正从技术性改革进入体制性改革时期。

   为保障新时期司法改革的顺利推行,中央从组织体制和路线指引两个方面采取了一系列重大举措:其一,建立党对司法体制改革的直接领导机制。2013年12月,中共中央成立由习近平任组长的中央全面深化改革领导小组(以下简称“深改组”),并将司法改革作为深改组讨论的重要议题。2018年3月,中共中央又将深改组升格为中央全面深化改革委员会,进一步增强其议事决策权能。其二,发布深化司法体制改革的纲领性文件,主要包括:中共十八届四中全会发布的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称“《依法治国决定》”);中央深改组第二次、第三次会议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》、《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》(以下简称“《框架意见》”)和《上海市司法改革试点工作方案》等。

   司法责任制改革是司法改革的“牛鼻子”,是引领其他改革措施的重要抓手[24]。2014年《框架意见》提出,要“完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动法院检察院省以下人财物统管”。其中,完善司法人员分类管理之目的在于强化司法专业化;健全司法人员职业保障和省以下人财物统管则意在为依法独立行使司法权提供外部保障。三方面互构则导向司法专业化和独立性,与司法责任制所倡导的“审理者裁判,裁判者负责”理念不谋而合。因此,只有抓住司法责任制这一基本矛盾,才能明晰其他三项改革的方向和路径。2015年9月,最高人民法院颁布《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》,系统谋划了司法责任制建设的具体实施方案。依此规定,实践中司法责任制改革的主要事项包括法官员额制改革、司法责任(终身)追究制构建、省以下人财物统管改革、法官职业保障制度改革、司法人员分类管理改革等。

   最高人民法院巡回法庭的设置是本阶段改革的另一亮点。2014年人民法院《四五改革纲要》提出要“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”,其中就包含着设立巡回法庭的构想。2014年底,中央深改组审议通过《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》,在体制和权力运行机制方面为巡回法庭建设提供正当性支持。2015年最高人民法院《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》出台,巡回法庭的主管和管辖范围、运行机制、审判流程等得以明确。基于跨行政区划的特点,最高人民法院巡回法庭的设立旨在克服司法地方化的弊病,并通过审判重心的下沉而方便当事人诉讼。截至目前,最高人民法院先后在深圳、沈阳、南京等地设置了六个巡回法庭。

与司法去地方化相对应,司法去行政化改革在新时期亦有深度推进。首先,2014年底,最高人民法院召开党组会议,决定取消各高级人民法院的业绩考核排名,将结案率之外的传统约束性指标变为参考性指标。这无疑是对法院审判管理技术的科学化改进。其次,排除领导干部对司法活动的干预。2015年3月,中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》,要求各级干部不得干涉司法机关依法独立行使职权,否则将追究法律、政治责任。之后,中央政法委下发《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》2020年第2期
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