返回上一页 文章阅读 登录

郑涛:中国司法改革七十年的逻辑与进路

更新时间:2020-03-30 21:39:26
作者: 郑涛  
其一,人民司法原则。井冈山革命根据地时期,共产党人已认识到中国还不具备西方法治的生存土壤,尤其是广大农村地区,现代化的公平正义观念与传统习惯冲突不断。反倒是,在司法过程中汲取民意,从群众中来到群众中去,不仅能妥善化解矛盾,还可实现人民群众的广泛政治动员。因此,新中国最高人民法院首任院长沈钧儒认为,人民司法工作的重心是依靠人民、服务人民,群众路线是人民司法的基本特征[10]。时至今日,人民陪审和人民监督等制度都是人民司法原则的重要体现。其二,党领导司法的组织方式。中国共产党是执政党,在宪法层面肩负着国家建设的政治使命。新中国建立初期百废待兴,鉴于法治的不完善,共产党通过政治吸纳的方式将司法改革作为社会建设的有机组成部分,有其必要性和紧迫性。因此,当代中国政法体制的形成,也是党对社会的总体性领导嵌入司法过程的必然结果[11]。

   在肯定新中国建立初期司法改革之成就的同时,也必须正视其存在的问题。一方面,由于对国情特殊性的过分强调而忽视司法规律,导致司法改革走向运动化而流变不居,甚至成为政权建设的附属品,司法权威和公信力未能有效建立;另一方面,由于对司法阶级性的过分解读,导致司法队伍建设以思想政治觉悟为首要参考标准,轻视司法工作人员的专业素养,从而妨碍司法工作的职业化发展以及现代化司法理念的吸收和借鉴。这两方面问题相互缠绕、激荡,最终诱致“文化大革命”期间法律、司法虚无主义的蔓延。

   囿于对政治形势的错误估计,“反右”运动扩大化,司法改革的成果不断遭到破坏。1960年,中共中央批准“两高”和公安部合署办公并受后者统一领导,这意味着司法部门彻底归入行政系统。1968年12月,中央批准《关于撤销高检院、内务部、内务办3个单位,公安部、高法院留下少数人的请示报告》。自此,检察组织体制被撤销,法院的审判职能也被大幅削弱,部分由公安机关军管会下属的审判组代行。在审判工作中,司法裁判规律被政治斗争逻辑所替代,“很多是人民内部矛盾的案件,却被当作敌我矛盾处理”[12]。这些过激的改革行为因1975年《宪法》的认可而被推向极致。可见,作为常规治理手段的法律和司法程序只有在社会环境相对稳定的时期,才能有效发挥作用;在社会急剧变革的动荡时期,因其对国家权力的束缚而很可能被抛弃。

   政治运动挤压下的司法日益走向行政化和虚无化,新中国建立以来的司法改革因此受阻。这一阶段改革所塑造的基本司法制度、体制虽然因“文化大革命”而部分衰减,但人民司法理念和党领导司法的模式已经奠定,社会主义司法的特点基本形成。改革开放之后的司法改革正是在吸收新中国建立后第一波改革经验成果的基础上,针对司法行政化和司法制度不健全等问题进行的再改革。

  

   三、恢复发展:以审判机制为中心的内部改革(1978—1996)

   1978年,中国共产党第十一届三中全会提出改革开放的政策和方针。自此,中国社会基础的巨变引发一系列连锁反应——市场经济取代计划经济,党和国家对公共领域的介入逐渐减弱,社会法治由刑事惩治主导向民事、经济纠纷化解转变。相较于前30年司法体制的初建,新一轮司法改革以恢复和发展为主题。1992年,中共十四大正式提出要“建立和完善社会主义市场经济体制”。市场社会引发传统利益调节机制的失灵和社会不公平感的增强,因利益分化而产生的矛盾和纠纷不断增多[13]。对此,司法需要适应市场经济条件下纠纷化解和惩治犯罪的新形势,主动进行自我调整。此时,司法工作的功能也由“枪杆子、刀把子”转变成为经济发展保驾护航的制度保障;司法机关的地位也发生微妙的变化,其不仅要做被动、消极的中立者,还要主动“送法下乡”,通过积极司法以获取更多的政治资源。为配合这些转变,“文化大革命”时期受到破坏的司法体制和司法权威亟须重建,司法部门需要重新树立自身的政治地位以彰显主体性。故此,本轮改革的启动具有自下而上、地方主导的路径特点。

   改革开放初期的司法恢复工作主要从三个方面展开:第一,重树司法必要性和专业性的理念。中共十一届三中全会对社会主义民主法制建设进行了重点讨论,充分认识到要避免国家发展因领导人意志的转移而随意变化,民主必须法制化,必须依法办事[14]。依法办事的重要方面就是承认司法的必要性,确保司法的权威性。进一步,为加强司法专业化程度、厘清党与政法工作的关系,1979年中共中央专门作出《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》,明确表示“中央决定取消各级党委审批案件的制度”,让司法回归法院自身,将党委过问案件的情形限定于“极少数特殊重大情况”。为理顺司法权配置,1981年《关于死刑核准问题的决定》将部分死刑核准权下放到各省高级人民法院。从1982年开始,原由司法部主管的法院机构设置、人员编制、业务经费管理等权限均交付各级法院部门。回归规则之治,尊重司法权行使的基本规律,这为改革开放背景下处于徘徊中的司法改革指明了方向。第二,恢复法院职能,重建检察系统。1978年,最高人民法院《关于抓紧复查纠正冤假错案,认真落实党的政策的请示报告》获中央批准,“文化大革命”时期遭到破坏的法院审判权得以恢复。同年,新《宪法》颁行,明确恢复检察院的基本建制。随后,1982年《宪法》进一步明确人民检察院是“国家的法律监督机关”,人民检察院的司法监督职能得以恢复。自此,公检法三部门分工负责、互相配合、互相制约的刑事司法格局基本奠定。第三,重建司法规范体系。重建司法规范体系是司法改革再出发的前提。在1978年《宪法》所确立的司法框架基础上,1979年相继颁布了《刑法》《刑事诉讼法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》等多部重要法律,为司法工作的具体开展提供了细致、明确的规则指引。此外,总结1982年《民事诉讼法(试行)》的实施情况,1991年中国正式出台第一部《民事诉讼法》,民事司法程序构建真正步入正轨。而随着1989年《行政诉讼法》的颁行,中国民事、行政和刑事“三大诉讼”的专业化司法工作机制得以形成。

   司法改革是一项系统工程。新一轮改革在经历了理念、组织、规则层面的酝酿准备之后,最先从审判方式改革入手。一方面,随着诉讼案件量的不断增加,传统粗放型审判方式已不能适应社会需求;另一方面,相较于司法体制性变革,审判方式改革更为缓和,且更容易取得成效。在1982年《民事诉讼法(试行)》出台前,中国的民事审判方式也主要是以苏联为师,具有较强的职权主义色彩。《民事诉讼法(试行)》引入公开审理、辩论权等原则,尤其是1991年《民事诉讼法》的出台,通过明确当事人的举证责任、减少职权调查事项,使得民事庭审模式由“纠问式”转向“对抗式”[15]。1993年,中共十四届三中全会提出“改革、完善司法制度”的号召,以此为契机,发挥合议庭的职能、强化独任审判员的作用和规范审委会的运作等,成为审判方式改革的重要议题。随着改革措施的不断出台和制度体系的不断完善,审判方式改革逐渐从民商经济领域向刑事司法领域扩展。1996年《刑事诉讼法》的修订,基本确立了“控辩式”的刑事庭审模式。

   与审判方式改革紧密相关的是法官遴选制度改革。新中国建立初,法院法官的构成比较复杂,一部分是留用的旧司法人员,一部分是革命干部。在纠纷简单、专业化要求不高的时代背景下,这种人员结构问题不大。但当司法职业化被确立为新一轮改革目标之后,因复员转业军人大量进入司法系统,就一度引起学界的广泛争论。①根据中共十三大关于国家干部分类管理的要求,1988年第十四次全国法院工作会议提出,要建立法官逐级选拔机制和奖惩考核机制。为此,1995年同时出台的《法官法》和《检察官法》专门规定,法官、检察官的遴选应通过职业考试制度进行。21世纪初,修改后的《法官法》和《检察官法》将初任法官、检察官选拔纳入国家统一司法考试范畴。法官、检察官选任机制不断完善,从而开启了中国司法人员职业化和精英化的新局面。

   审判方式改革着眼于庭审程序构造,至于组织机制改革,则主要呈现为法院内设机构的专门化过程。具体而言:第一,审判庭中析分出经济审判庭,专司经济审判工作。根据1979年《人民法院组织法》的规定,中级以上人民法院要设立经济审判庭。1983年,修订后的《人民法院组织法》规定基层人民法院也可以设经济审判庭。从此,经济审判庭在全国各级法院普遍设立。第二,审判与立案、执行不分的局面被打破。1986年全国法院信访工作座谈会上要求各级法院设立与审判庭同级的接待室,即拉开了立审分离的序幕[16]。1997年最高人民法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》出台,全国各级法院普遍成立立案庭,专门负责法院立案工作,致力于通过简化立案程序和降低立案标准以解决“立案难”问题。由于“执行难、执行乱”严重扰乱执行秩序、损害司法的权威性,1991年《民事诉讼法》明确规定基层和中级人民法院可以单独设立执行机构。之后,在1996年全国法院执行工作会议上,最高人民法院要求地方各级人民法院都要在1997年4月底前设立专门的执行机构。而为了实现对全国各级法院执行工作的统一领导,最高人民法院早在1995年即设立执行工作办公室。经此,中国基本形成了业务庭分离、立审分离和审执分离的“三大分离”司法程序机制。

   经过本轮改革,根本上扭转了前一轮改革后期忽视司法规律的错误倾向,在司法专业化和司法中立性方面迈出重要一步,新的司法组织机制和体制格局大体形成。这表现在:一是从审判方式改革切入,通过赋予当事人充分的程序参与权,确保了司法程序的公开、公正性。二是“三大诉讼”和“三大分离”的司法结构形成。三是司法人员遴选日益规范化,司法专业化水平有明显提升,以此为基础的依法独立行使审判权具备一定的组织保障。四是人民司法理念下的多元纠纷化解机制形成,从20世纪80年代初期的重视“调解结案率”到20世纪90年代中的“自愿合法、不调就判”,法院调解与审判的关系得以理顺。五是继承并发扬了党领导司法的传统,将党对司法的直接干预变为间接把控和监督,从而进入党领导司法的新时期。

   尽管“国家—社会”关系因改革开放而调整,但全能主义国家治理方式依然延续,并对司法改革形成制约。或者说,司法并未因专业化而彻底摆脱行政化,甚至在单纯强调经济发展的政策“激励”下,司法地方保护主义逐渐抬头。一方面,改革初期,中央与地方的财税分配关系由“包干制”到“分税制”,地方财政自主权不断增大,因而通过保护地方经济充实地方财力和提升政绩成为必然选择;另一方面,中国地方法院的人财物受制于各级人大、政府,使得法院与地方经济具有某种共益性,由此催生出中国司法的地方保护主义。前述“立案难、执行难”当中都有地方保护主义的影子,尤其是异地委托执行制度的失败,是该弊病的典型表征。因此,司法地方化与司法行政化一起又成为下一轮改革的核心任务。

   以审判方式改革为代表,本轮改革多以试点试验的方式展开,成熟后向全国推广,具有从特殊到一般的特点。1996年,时任最高人民法院副院长祝铭山将审判方式改革的经验总结为“强化庭审功能、强化当事人的举证责任、强化合议庭和独任审判员职责”,并认为全面推开的时机已经到来[17]。试点方式下的司法改革虽然具有较强的自主性,但因缺乏统一规划、改革事项分散、改革配套不完善而效果不彰。加之本轮改革局限于司法技术层面,深层体制问题涉及不足,往往治标不治本、改革成效容易反弹。例如,执行制度改革中,执行庭的设立本为增强执行权能、克服执行难问题,却因权力制约失衡而加剧执行乱象,从一个极端走向另一个极端。

  

   四、全面深化:整体性司法技术改革向体制改革迈进(1997—2019)

1997年中共十五大召开,正式将依法治国确立为中国的基本治国方略,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/120654.html
文章来源:《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》2020年第2期
收藏