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赵树凯:农村改革的政治逻辑

更新时间:2020-03-26 22:29:00
作者: 赵树凯 (进入专栏)  
放宽经济政策,但并没有演变为持续而普遍的改革。在安徽,1980年1月初万里主持省委会议同意包产到户,但他离任后随即受到新任省委书记的批评纠正。1980年 3月,万里进人中央书记处书记分管农业,一段时间内工作陷人被动,“包产到户”受多方压制,他晚年回忆说是“动辄得咎,工作非常困难。”即便在整个人民公社时期,有改革思想和突破性举动的地方官员大有人在,但是,改革却并不随时发生,尤其是成为大势。所以,强调地方主政官员虽然作用巨大,但是难以解释改革发生。

   (四)关于政策智囊

   这种观点强调,改革是因为有好的政策研究机构,即好的决策“参谋”。美国学者傅士卓《中国改革的困境》(Dilemmas of Reform in China,Few-smith,1994)。强调了一些青年学者的作用,特别是包括社会科学院农村所的发展所收集和传递数据并在中央领导影响决策的作用。

   很多人知道,八十年代“中央农村政策研究室”连续起草五个一号文件,创造了改革历史上的辉煌。因此,在改革史研究中,很多学者认为政策研究机构至关重要,甚至把改革首功归为智囊人员。但是,如果联系历史可以发现,情况并非这样简单。很多人不知道,这个研究室前身是国家农委,其主体研究人员在起草五个一号文件的班子之前,也曾连续起草否定包产到户的文件。万里在安徽时,对这个机构很不满意。1981 年春,万里曾严厉批评“农业部门思想僵化”,“是左的思想路线的顽固堡垒。”这年七月,万里听农口十余位部长汇报,说:“我兼农委主任,与农业部门没有共同语言”,并表示要做机构调整。在农村改革过程中,政策研究部门经历颇多曲折,不少人的表现颇可玩味,后来人们一些回忆文章往往有所隐晦。

   不论是农委时期(1979-1982),还是农研室时期(1982 - 1989),杜润生都是政策研究领军人物。上世纪五十年代中期,杜润生追随邓子恢,反对过急过快的合作化,被毛泽东贬斥为“小脚女人”之类而调离。1979 年初杜润生回到农口。农委之初,杜润生发表文章讲话反对包产到户,后来,负责起草了一系列受到高度评价的改革文件。杜润生从事政策决策中的曲折经历,从一个层面显示了改革决策的政治过程及其内在逻辑。

   从更长历史时段看,从1953年到1962 年,邓子恢担任部长的中央农村工作部.提出的系列政策主张是正确的。邓子恢革命资历高深,敢于坚持意见,长期受到压制,但是不改初衷,多次上书陈词,1962年8月曾与毛泽东彻夜长谈,主张包产到户,但被毛泽东批为“十年来没有干一件好事”,农村工作部随即撤销。1981 年,中央为邓子恢平反。不论是邓子恢和中央农村部的经历,还是杜润生和国家农委、中央农村政策研究室的经历,都说明,同样一个人,同一个机构,在不同历史时期,作用不同。所以说,智库本身并非改革关键性因素。

   总起来看,不论是农民,还是地方官员,也包括政策研究者,长期以来就有包产到户的主张,但所有努力都归于失败,进入七八十年代之交改革才得以发生。这是需要探究的大问题。

  

  

   研究改革成因,当然需要首先聚焦改革参与者,即着眼于农民群体、中央领导、地方官员和政策智囊等政治力量的表现和贡献。但把某种改革参与者与改革进程归结为线性关系,则解释层次难免浅薄。所以,探究改革成因需要一种新分析视角,即超越特定改革行动者。这种视角并不忽略各类改革力量自身,但更强调考察改革参与者的互动过程以及行动体系的结构性关系。用这种视角考察发现,政策转折在根本上是因为高层出现了多元政治结构,或称多元权力。这种权力结构形成新的政治空间,包容吸纳改革政策倾向,为新的政策主张提供了生存机会。

   中国农村改革快速推进,发生在七十年代末到八十年代初中期。从1976年秋毛泽东去世,到1980年春中央书记处成立,是华国锋主导农村政策制定。在这两年里,中央层面关于政策意见基本一致,并无“改革”声音。在地方则不同,从1977年下半年开始,中央的农村政策取向在地方上遭遇异议,发生一定程度脱节,主要是万里主政的安徽、赵紫阳主持的四川、池必卿主持的贵州、周惠主政的内蒙等。这种情况出现,不是因为中央政策本身松动,而是因为高层权力结构出现多元化。基本标志是,随着1977年夏天邓小平复出,华国锋的一元化权力式微。虽然邓小平当时并没有提出新的农村政策主张,但新的权威人物并肩而立,为地方领导人政策上自作主张提供了政治空间。

   多元权力格局成长于1978年冬十一届三中全会,从体制上正式形成于1980年春十一届五中全会,贯穿于整个八十年代。根据高层关于中央领导体制“集体接班”的共识构想,五中全会产生了中央“两线"权力格局,即中央领导层分为“一线”和“二线”。“一线”是中央书记处,领导人年富力强,二线是中央政治局及常委会,领导人资历高深。在高层政治结构中,一线二线的权力位势有轻重之分,即原则上一线服从于二线,一线遇到重大问题需提请二线最后决定。但是,在实际决策过程中,两线领导之间有一种明显的平衡作用,哪些问题一线自己决定,哪些问题提交二线决定,主要依托一线主要领导人的考量取舍。与此同时,不论在一线领导层内部,还是在二线领导层内部,也都存在一种制衡格局。一线领导人中,有胡耀邦、赵紫阳、万里等,还有姚依林、胡乔木、邓力群等;二线领导人中,华国锋在1980年12月彻底退出决策层之后,有叶剑英、邓小平,还有陈云、李先念等。不论一线领导层内部,还是二线领导层内部,都不是高度整合的,而存在政治理念和实际政策主张的竞争制约。这是一种平衡而开放的政治格局。在这种政治格局之下,权力结构交错制衡,形成了相对开放的政治空间,理念迥然相异的政策主张,都可以在中央领导中得到支持。地方由此而具有政策自主。这种地方政策自主,直接为基层农民的各种体制突破行为提供了宽松环境,也成为农民的政策自由,由此形成中央和地方之间的新型互动关系。在这个过程中,地方的政策自主性,农民的强大力量,不断得到展现,并成长为政策创新。地方创新的成长,进一步支撑了高层中创新支持者的主张,新的政策得以在中央层面被吸纳,从更大范围推动了改革。可以说,高层政策纷争,客观上为地方改革提供了平台和空间。

   整个八十年代,高层持续存在政策主张分歧且彼此不能说服。伴随着政策意见争执,不断出现僵持、妥协局面。纷争根本解决,并不是因为一方说服了另一方,达成了一致意见,而是因为,当高层争论还在持续,意见莫衷一是,地方上突破创新迅速推进,呈现不可挡之势,成为发展主流。趋势和方向已在生活中强劲展现,承认、支持遂成政策的不二选择。基层创新突破的强大势能和宏大场面,为高层改革支持者提供了强大支持,进而促成了改革政策的主流化。农业家庭承包经营从萌生到席卷全国,政策上从严厉否定到高度肯定,历经三年曲折,最清晰地展现了这样一个政策创新轨迹。其后,雇工经营、农民进入非农领域、小城镇发展等政策突破过程,也都是体现了这样一种演变路径和逻辑。改革政治空间的形成,是基于新的高层政治结构,即多元化的权力结构和政策理念形成。改革发生并成功的政治逻辑就在其中。

   八十年代高层政治的开放局面,或称多元结构制衡格局,并不是哪个人刻意设计的,也不是高层领导人内部协商而成的,而是在特定历史条件下权力结构不断演化过程中形成的,可说是一种妥协的结果。甚至说,这种情况高层无人满意,都是情非所愿。但客观上成为一种适宜于体制创新的理想状态。

   八十年代农村政策过程显示,改革需要宽松的政治空间。政策创新需要有竞争性政治条件,不能有绝对权威。多元权力关系是政策创新的政治平台,也是改革的历史空间所在。改革发生,不仅因为出现了某些锐意改革的政治力量,而且因为出现了某种政治结构演变。这种历史条件成为适宜改革的政治环境,为改革提供了政治空间或政治机会。进一步说,改革发生,不仅需要特定改革力量出现,而且需要特定的政治空间。有了这种政治空间,改革行动者才得以展现力量;没有这种政治空间,则各类改革者难成其事。换言之,各种改革取向的政治力量总是存在,但是,改革并不总是发生,这是因为改革力量要上演出“改革”大戏,还需要特定的政治条件。这种条件主要是政治结构的开放性,即包括高层的权力结构,也包括意识形态。有了这种政治开放性,改革才有政治空间,不同的政策主张才得以自由表达,政策竞争才能出现,改革力量才得以付诸行动,改革的社会经济成效才能形成。相反,如果政治结构高度板结,官员只能按照统一政策规制来行动,智库只能按照统一的政策导向做出建议,基层没有自由选择政策或者创造新制度,则改革难以出现。所以,深化改革,其行动原则要如习近平总书记在十八届中央深改组第七次会议上所强调的,“要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索,鼓励不同区域进行差别化试点,推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。”

  

   作者单位:国务院发展研究中心

  


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文章来源:《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2020年第2期
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