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李艳芳 田时雨:比较法视野中的我国环境法法典化

更新时间:2020-03-24 17:04:05
作者: 李艳芳   田时雨  
例如,环境要素的一体两面使水资源利用与水污染防治难以彻底分离,同时各环境要素间的交互影响又使水污染防治与土壤污染防治产生联系。因此,基于我国适度法典化的立场以及生态整体主义的考量,应当主要以规范的水平分割为法典化方向,也因此宜采总分结构。

   总分结构的关键在于区分抽象与具体、普通与特别的关系,即将可以适用于环境法各领域的规范抽象化后放入总则编,而将特殊规范放入具体的分则编。欧陆国家在法典体例上基本都遵循了论理体,整体呈总分之势而具体结构不一。从环境法典总则的主要内容看,比较法上的共性在于对立法目的、适用范围以及原则条款都有明确规定,大多数国家在基本制度上也着墨较多。各具特色的是,《法国环境法典》在总则中对信息与公众参与、组织机构、环境损害预防与修复以及管控与处罚措施进行了详细规定,瑞典基于自身环境特点将土地和水域管理的规定纳入法典总则,《德国环境法典(草案)》(2008版)总则包括了环境损害预防与修复、司法救济等内容。(58)从法典总则的功能建构看,各国主要通过抽象原则与综合制度这两方面来实现总则对分则的抽象统摄、分则对总则的具体延伸。

   首先,专注原则条款的规定。《德国环境法典(草案)》(2008版)高度概括了三项原则(59),《法国环境法典》归纳出九项原则(60),《瑞典环境法典》详细列明了十项原则(61),甚至最为形式化的《意大利环境法典》也规定了四项原则。(62)其中,较为普遍规定的有风险防范原则、污染者负担原则、公众参与原则、预防原则以及合作原则。

   以此比照我国环境保护法中的原则条款,有两点值得注意。一是风险防范原则在欧洲的兴盛与我国的冷遇。《法国环境法典》分别规定了风险防范与预防原则,《瑞典环境法典》与《德国环境法典(草案)》(2008版)直接规定了风险预防原则,瑞典甚至将其作为环境法典所有规范的基石。(63)而我国环境基本法在此规定模糊,尽管也有学者认为依体系解释可以从《环境保护法》第5条解释出风险防范原则。(64)在法解释层面的讨论之外,风险防范原则是否应当作为环境法的基本原则也有争议。二是合作原则在国际法与国内法上的差别地位。合作原则作为国际环境法上的一项基本原则得到了广泛认可,意大利与德国在其环境法典及草案中也予以明确规定。我国在国内环境法的实施中虽然已经出现了诸如联防联控等合作实践,但合作原则当前还未上升到基本原则的高度。基于上述对比,我国环境法典在总则编纂时需进一步考虑风险原则与合作原则的地位。一贯强调的预防性思维在法典总则中是否可以扩张至环境风险领域值得探讨,但毋庸置疑的是,未来国际与国内环境法治的落实将会需要更多合作。

   其次,注重综合性制度的创建。《瑞典环境法典》在总则部分创制了环境质量标准制度与环境影响评价制度,《法国环境法典》在公共参与部分规定了环境影响评价制度,而《德国环境法典(草案)》(2008版)最为引人注目的就是综合性项目许可制度,甚至《意大利环境法典》也在分则部分首先规定了战略环境评价和综合环境许可制度。可见,环境法典总则在综合性制度层面的重点在于环境影响评价与综合环境许可制度。进一步分析可看出二者之间存在融合趋势。《瑞典环境法典》明确规定环境影响报告应当与环境危害活动、水务作业、采石业、农业等活动所需的许可申请一同提交。(65)德国综合项目许可制度要求考虑开发行为所可能引起的所有环境影响,即在实体要素上融合了环境影响评价制度,而程序上是将之前双轨并行的污染防治法与水法上的许可合并为一。(66)

   在我国环境法基本制度体系中,环境影响评价作为“老三项”制度已有历史积淀,《环境保护法》第14条甚至透露出向政策层面的战略环评迈进的意图,而排污许可制度也已然成为环境法的基本制度。鉴于日益烦琐的审批暴露出制度冲突等问题,近来排污许可制度正经历综合化、一体化的改革,同时也存在关于环评制度被取代的担忧。我国环境法典在总则制度构建层面也因此需要进一步完善环境影响评价制度与排污许可制度的衔接。实际上,环境影响评价制度与排污许可制度的关系可视为“事前审批和事中事后监督”(67),比较环境法典上的综合环境许可制度正是二者融合的产物。

   (二)环境法典的分则编排

   环境法典分则编的体系编排须遵循一定的逻辑,在比较法上体现为内容整合与形式构造两方面。

   首先,环境法典的分则编整体上是从资源、污染与生态的类型化视角进行内容整合。《瑞典环境法典》将国家公园、自然保护区及沿岸保护区等生态保护内容与动植物物种保护统一放入名为自然保护的第二编,而在其后一编中针对环境危害活动、环境污染区治理、水务作业、采石业、农业、基因工程以及废弃物生产等相关活动进行污染防控。可谓是资源并入生态成为自然保护而与污染防控相分立。《法国环境法典》的分则部分首先在第二卷规定了水、海洋、大气等传统环境要素的污染防治,随后的两卷分别针对沿海区、公园、保护区与风景区等自然空间,以及动植物、渔业资源等自然遗产,第五卷则涉及化学物质风险、转基因生物、放射性物质与核设施等环境风险。如此,在防治对象上区分了环境损害与风险妨害,在保护对象上区分了自然资源与生态区域。《意大利环境法典》缺乏针对生态区域保护的专门编章,但在第三卷中规定了土壤保护和抗沙漠化的内容,同时试图针对同一环境要素有关资源保护与污染防控两方面的内容进行整合,例如水污染防治和水资源管理被并入同一卷。

   其次,环境法典分则各编在形式构造上可见对法典整体有序的追求,也存在分则编内自成一体的样态。这一区分的主要依据是各分编内部是否存在一般性规定或者责任条款。《瑞典环境法典》的分则各编基本都是直入主题,即开篇不再做一般规定,而法律责任也在法典最后统一予以规定。从自然保护与特定活动到环境司法与监管,再到处罚与赔偿的编排,旨在追求法典整体上“从预防到管制再到救济”(68)的动态逻辑。与之相反,《意大利环境法典》在第三卷内的土壤保护、水污染防治与水资源管理部分各自有一般规定,如此似乎使此分卷自成一体,但其损害赔偿、行政与刑事处罚的相关内容又规定在法典最后。《法国环境法典》原先的处罚条款是分散在各个部分中,之后将其共同性规定整合进了总则。

   环境法典分则部分的这两类编排形式各有特点。《瑞典环境法典》分则在整体逻辑上更为清晰,但由于缺乏针对环境法亚部门的一般性规定,因而对总则的概括程度要求较高;而《意大利环境法典》在分则中保留一般规定也是因其总则较为薄弱,此种编排无须对现行立法伤筋动骨,但也容易造成环境法典内部的分裂。

   我国环境法典的分则编排亦可从内容整合与形式构造入手。有关内容上的梳理与整合可以结合环境法体系理论进行思考。从污染防治法与自然资源法的融合与分立(69),到晚近兴盛的生态保护法,当前我国在环境实体法部分基本形成三分的通说。(70)污染防治与资源保护的独立成编有其历史因素,生态保护法依其整体性思维而难以融入其他部分。当然,这三部分之间的分野与衔接还需要结合我国现实在法典分则的编纂中进一步思考。至于法典分则在形式上的编排,比较法上看似矛盾的整体与局部体系,实际上可以在双重体系中得到协调,即一方面注重法典整体逻辑将法律责任统一规定,同时根据分编的具体情况选择性设立该编的一般性规定,其中关键在于将一些难以上升为法典总则规范而又对特定分则编具有一般性指导意义的内容进行适当抽象。

  

   五、环境法典与外部规范的衔接

   环境法典调整范围的确定,有助于法典的体例建构,但也会对法典的进一步发展造成限制(71),进而降低其体系效益。法典因此需要与其外部的环境法规范进行有机衔接,以保持一定的开放性,既需处理好法典与环境单行法的关系以回应解法典化的质疑,又要有机联系法典与其他相关部门法以形成法律合力。

   (一)解法典化与环境单行法

   如前所述,在法典理念转向的背景下,法典不被期待涵盖所有相关规范,社会关系的日益复杂也促进了法典之外特别法的发展。然而,随之而来的是“解法典化”(Decodification)的质疑。这一现象由意大利民法学者那达林若·伊尔第(Natalino Irti)提出,他认为民法典在民事特别法的冲击之下已经丧失了在私法体系中的核心地位,民法典正在被分解。(72)尽管我国环境法领域还未出现真正意义上的解法典现象,但环境单行法对环境基本法的重复与瓦解早已出现,应当以前瞻性的眼光审视未来可能出现的解法典化。

   从比较法上看,应对解法典化的核心在于如何处理环境法典与单行环境法的关系。法典之外的单行立法可以分为两类:若要构成解法典意义上的“特别法”,需是在调整范围上与法典有所重合且价值理念异于法典的特别法(73);而那些具有内容排他性而理念一致性的特别立法,实际上是对法典的补充而非解构,可以与法典一同作为环境法的渊源。正如我国当下的环境法典编纂,适度化的法典定位并不排斥环境单行法,单行法的存在与完善也为法典功能的发挥起到补充作用。(74)

   在法典编纂中,实际上需要重点关注的是那些可能导致解法典的环境单行法。最为直接的方式是在编纂之时即将其整合进环境法典,然而,若将前述范围有重合而价值不一致的特别立法贸然纳入法典,又可能会造成法典价值体系的不协调。对此,可以仅针对相关规范进行拆解合并,通过环境单行法的修订实现调整范围的协调。例如,《瑞典环境法典》是与公路法、铁路建设法、矿业法以及森林保护法等环境单行法并行适用的(75),从事相关活动的主体需要同时遵守环境法典与相应法律,但这些单行法的继续适用并未构成解法典化现象,因为与法典冲突的部分需依法典进行修改。(76)

   (二)环境法典与其他部门法的衔接

   环境法的重要特征之一就是公私兼具,甚至由于其调整手段综合而被形容为“诸法合体”(77)。如何与民法、经济法、行政法、刑法以及诉讼法等其他部门法(78)进行有机衔接是环境法法典化无法回避的问题。这不仅是法典保持开放性的内在需求,也是经由跨部门协同形成环境保护法律合力的关键。(79)

   环境法典与其他部门法的关系在法规范上主要体现在制度措施与救济方式两方面。

   其一,环境法典在制度措施方面有赖于行政法与经济法的现有框架。环境规制理论将环境保护措施分为命令控制型与市场激励型,前者依托行政行为来实现,后者涉及税收、价格、财政以及金融等经济法上的宏观调控制度。(80)前述欧陆几国的环境法属于公法范畴,其实施基本上都是在行政法的框架下,环境法典也几乎通篇可见传统的行政管理制度,又在此基础上尝试诸如综合性许可等制度创新。税收等经济措施在环境法典中也有提及,例如,《法国环境法典》在总则卷第五编财政条款中用转致条款规定了污染税根据海关法典进行收取(81),德国委员会草案第6章详细规定了环境税费与环境补贴的收取与使用,《意大利环境法典》却忽略市场工具对主体行为的引导,因而对激励措施缺乏关注。(82)

   其二,环境法典在救济方式上需对接诉讼法、民法、行政法与刑法有关诉讼程序与法律责任的规定。在程序规范上,《瑞典环境法典》将司法救济与行政救济合并在第四编案件与事项的审查中,详细规定了程序规则。其中最引人注目的是建立了完善的环境法庭制度,从法庭组成、管辖范围到诉讼程序都有详细规定,并与《司法程序法典》相衔接。(83)德国环境法典草案的总则编也涉及诉讼程序规定,委员会草案规定了团体诉讼、行政法院,而后的2008版草案也规定了简易诉讼程序等内容。

在责任条款上,欧陆环境法典普遍规定了民事、行政与刑事责任。《瑞典环境法典》在第七编赔偿中规定了针对因水域、空气、土地以及噪声污染等所造成的人身损害、物质损失和金钱损失的赔偿责任。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国人民大学学报》2019年 第2期
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