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党庶枫 郭武:中国环境立法法典化的模式选择

更新时间:2020-03-24 16:53:19
作者: 党庶枫   郭武  
诚然,在环境社会关系迅速变迁的当下,以一种形式完备的规范形式统合变动不居的现实情境的努力,在很大程度上都是无疾而终的,无论是学界所推崇的法国环境立法法典化历程,还是瑞典环境立法法典化历程,从实际效果来看,基本上都是失败的。这种结局恰恰也印证了大陆法系和英美法系因各自立法传统和体例的局限而相互取长补短,并日益趋同化[23]。因而,正是超越形式主义视角下传统部门法法典化模式的汇编式法典化模式,才真正实现了现代环境法的综合化、一体化,以及对外的开放性。否则,时下关于环境立法法典化的争论无疑是用十九世纪的思维解决21世纪的问题④。而作为汇编式法典化的典型代表,美国环境立法已经步入到以“综合化”和“一体化”为标志的第四代环境法发展阶段,显现出其蓬勃的发展生机[24]。综上,中国环境立法法典化议题的讨论应当建立在去唯形式主义的前提之下,在形式主义和实质主义的二元立场中以开放的思维展开中国环境立法能否法典化以及如何法典化的大讨论。

   (二)误区二:认为当下中国环境立法法典化的条件已经具备

   学界在环境立法法典化议题时存在的第二个误区是,持中国环境立法应当法典化观点的学者大多认为“推进中国环境立法法典化恰逢其时”[25],编纂中国环境法典已是时代的迫切要求。吕忠梅教授全面地阐述了中国环境立法法典化的现实条件,认为无论从环境法典编纂的社会土壤,还是从立法基础和比较法上的先例来看,中国环境法典编纂的内部和外部条件都已具备[26]。

   然而,全面审视当下中国环境立法的社会现实,诸多方面的问题依然是影响中国环境法立法走向法典化时代的障碍。其中,如下几个方面的问题足以破除学界对环境法典编纂条件具备的迷信。其一,从环境法典编纂的社会脉络来看,日趋复杂且变动不居的环境社会关系使现有的专门立法、单行立法都无以应对。在国家立法进程中比例日渐提高的环境保护单行立法的创制、修改活动仍难以适应这种复杂而变动不居的环境社会关系时,一部以追求形式完备且以稳定性见长的环境法典更是难以发挥应有的规范效果。其二,中国当下环境问题的应对非常复杂(非环境问题的复杂性),整个法律系统对此捉襟见肘。为此,国家环境政策制度无疑成为应对这种复杂性的另一重要的补充性制度工具,在当下生态文明建设进程中发挥着重要的功能。在此背景下,如何清理环境政策,进而有效整合环境政策与环境法律之间的关系,或许是中国环境法典编纂的前置性课题。而现实情形是,无论环境政策的清理,抑或环境政策与环境法律的整合问题,都没有得到有效解决,反而环境政策掣肘环境法律作用发挥的情况比比皆是,环境法典编纂的时刻远未到来。其三,中国环境法典编纂的理论储备尚未完成。稳定的法典化需要一个基本的理论共识,那就是该法典化对基本法律概念、主体性法律制度、核心法权结构等问题有非常成熟的共同认知和一体遵循,并将其作为法典构造的基石。然而,当下中国环境法学研究对环境法的基本学理问题尚未形成较为一致的见解,如环境法的概念、环境法的调整对象、环境法律体系的构成、环境权的确定性与“束”性⑤、环境法权的逻辑构造等。显然,尚在进行中的学术大讨论没有为环境法典的编纂贡献共识性的学理。其四,即便从环境法典编纂的外部条件来看,国外环境立法法典化进程也没有为中国环境立法法典化提供多少有价值的参考。无论是德国和法国的法典化模式,还是瑞典的法典化模式,在法典的微观构造和社会收益来看,基本没有起到应对21世纪环境问题的作用,因而这些国外立法例大多被学者认为是失败的[27]。

   综上,中国环境法典编纂的社会条件远未具备,而立足具体问题应对的精致化环境法学研究当是时下环境法学研究者最为紧迫的任务。

   (三)误区三:认为环境立法法典化是克服既有立法模式弊端的途径

   近年来,研究环境立法法典化的学者认为“现行环境法律法规作用有限”[28],“环境法发展的单行法模式和基本法模式已经暴露出自身的弊端和不足”[29]。进而认为环境立法的法典化有利于更好地发挥环境法的作用,解决法律的修改滞后问题[26],同时也是“环境法律规范提升政治影响和发挥实际效用的最佳途径”[30]。上述观点的核心有二,其一是环境立法法典化有利于提高环境立法的综合化、一体化以及开放性,其二是环境立法法典化有利于解决环境法治实践中的现有问题,并迎合政治的需要。

   其实,立足于形式主义的环境法典编纂表面是在做环境法规范的协调化与一体化的努力,但实际上却以严格法典化的“完备性与稳定性”制造“法典的静止性与滞后性”[22]44。也就是说,当下学界所推崇的环境法典编纂体例恰恰成为环境变迁时代制约环境法律制度“协调与一体化,造就更多碎片化”的因素[27]。仔细梳理已有的研究成果可发现,主张环境立法法典化可以克服已有立法模式弊端的学者也不得不承认实质意义上的法典编纂具有“以放弃传统意义上法典的封闭性和全面性来实现一定意义上的开放性和引导性”的价值[30]875。这种观点正好构成了对形式主义之下传统部门法法典化模式的扬弃,进而证明了自身主张的不合理性,其所推崇的框架性编纂实为对汇编式法典化模式的另一种表达,在本质上走向了汇编式法典化模式。而将政治影响作为编纂中国环境法典的理由的观点,根本无须做过多讨论。因为在环境法律制度精细化设计、环境保护全面进入环境法治的时代,过分注重环境立法对政治的影响,无疑是一种法治时代的泛政治主张。对此,笔者赞同王灿发教授的主张,他明确提出,“别把环境问题泛政治化”[31]。

   (四)误区四:认为适度法典化是中国环境立法法典化的时代选择

   针对当下中国环境问题应对的复杂性,学者在研究中较为理性地提出了环境立法法典化分步骤、分阶段推进的观点,认为在相对成熟的环境立法领域,如污染防治法领域实施立法法典化,不失为中国环境立法发展的方向之一[32]。对此笔者非常赞同。然而,在这一问题的论述中,学者还提出了适度法典化应当是中国环境立法法典化的选择的观点,认为中国环境立法法典化应以“适度化”为宜,进行“动态的适度法典化”[33]。对此,我们不敢苟同。

   理由一,既然持适度法典化的学者以严格的部门法法典化模式为前提讨论中国环境立法的法典化问题,那么就不存在法典化的适度问题,要么只存在环境立法的法典化状态,要么只存在环境立法尚未法典化的单行法或专项立法状态。而只有在不提倡形式主义视角下部门法法典化的英美法系立法模式下,才存在环境立法的适度状态。反而在部门法法典化体例下的德国、法国和瑞典环境法典化进程中,都未经历这种经由适度化,再到完全法典化的实例。

   理由二,适度法典化本身不应成为一种立法模式或体例。在规范法学视角下,法学概念的运用应有其非常准确的意义范围和边界,然而在中国环境法学研究中却存在的概念的模糊运用和边界交叉的问题,如自然资源物权被冠以“准物权”等。“准”的限定,说明此类物权与一般物权的本质差异还是仅表明此类物权的特殊性?不加“准”,而将此类物权作为一般类型规定在相关立法中是否会对已有规定造成冲击?同样,环境立法法典化的时代条件不成熟,为何不在单行法体例下注重环境法的精致研究和学理储备,而要创造出法典化进程中本就没有的“适度法典化”这一阶段呢?“适度法典化”在论证开放的汇编式法典化体例反而是最为确当的,而在论证部门法法典化意义上的中国环境法典编纂,却是最为不恰当的。概念使用的不严谨造成实践中的诸多问题,也影响着环境法学学理储备的形成,这正好制约了中国环境立法法典化进程。

  

   三、中国环境立法的部门法法典化模式之否证

   按照生态文明建设的要求,环境立法的深入发展将是今后一段时期内中国法制建设的重要任务。虽然学界在比照其他部门立法和其他国家环境立法面向法典化的一般思维,提出了“环境立法最终对法典模式的选择标志着环境法的成熟与完善”[34]的观点,但环境立法的法典化模式应依循大陆法系部门法法典化体例展开,还是依循普通法系汇编式法典化体例展开,依旧没有确定的答案。通过理性审视中国民法典编纂的历程,并对环境法形成和发展的后工业文化特征、开放性特征以及环境法特殊渊源的剖析,笔者以为,中国环境立法不能采取部门法法典化体例。理由分述如下:

   (一)“民法典热”对环境立法的冷启示

   自中共十八届四中全会明确提出“编纂民法典”以来,有关民法典编纂的理论与实践再次成为全社会关注的焦点。与此同时,“民法典热”现象也在一定程度上触发了环境法学者对环境法典化问题研究的热情,提出“结合我国民法典等的编纂,将《环境保护法》先修改成框架法作为环境法典‘总则篇’,为未来环境法典的编纂做好准备”[35]的畅想。然而,通过对当下“民法典热”的冷思考可知,部门法法典化意义上的环境法典化尚不具备应有的条件。

   民法形成和发展的历史渊源深厚,中国作为外援型法制现代化的典型国家,自清末开始就大量引介已经在西方国家发展成熟的民法制度体系,后经民国时期的进一步发展,至新中国成立时,这套民法制度体系已基本满足中国民事社会关系调整的需要。但即使这样,1949年至今,新中国历史上曾先后出现了五次“编纂民法典”的呼声,前四次均因各种制约因素而未能成功。此次民法典编纂虽在“总则”篇的起草制定方面取得了实质进展,但距体系和内容完整的民法典形成尚需5年至8年的时间[36]。与此形成鲜明对比的是,中国环境法作为新型法律部门,只经历了三十多年的发展历程,其法律规范体系和独特的制度机制均没有完全建立起来。在这种情况下,中国环境立法欲想搭民法典编纂之便车而实现其自身的法典化,未免有些仓促,可行性被广为质疑。

   另外,就民法典编纂的具体内容而言,尽管民法学者已做了非常深入的研究,但仍未形成较为统一的学术共识。就民法典“总则”篇的建议稿来说,不同的机构和学者都有不同的内容安排。而已然展开的民法典“分则”部分的结构安排和内容设计,学者的观点更是迥然不同,如财产法如何制定的问题,“人法”应规定在“总则”篇中还是在“分则”中独立成篇,“亲属法”是否应作为民法典“分则”的一篇还是以特别法的体例保留,以及民商分立还是民商合一、民商包容等等[37]。而产生诸种争议的原因之一在于当下中国经济社会发展正处在转型变革进程之中,这种变革致使其所依赖的法律规则系统也处在变动之中。从形式理性角度看,尽管“法典是法学家依照抽象原则对社会生活在法学上的逻辑构思”[38],然而当“尚未结束的社会转型期无法承载稳定性的民法典”[39]的时候,关于民法典之结构安排与内容涉及的各种争论也是在所难免。反观中国环境法治,当下正经历着环境保护与经济发展关系的巨大调整、行政主导的环境保护路径依赖、政策与法律互济共进、公众环境权利的崛起。在此背景下,中国环境法律与政策也频频变动,除了频繁修订《大气污染防治法》、讨论出台《土壤环境保护法》⑥等法律之外,国家还出台了“水十条”“大气十条”“土十条”等配套环境政策。相比于民法典的编纂,当下中国环境法治的快速变革更不适合制定部门法法典化体例的环境法典。

   (二)部门法法典化体例与环境法开放性之间的逻辑抵牾

   众所周知,19世纪中后期的工业科技发展不仅产生了各种环境问题,同时也形成了现代环境法面向科学技术性的制度特征与发展趋势。在看似非“正统”的现代环境立法中,“根据科学技术以及科学推理的结论确立行为模式和法律后果”[40]是环境法律规范的典型特征。相比较于传统法律部门,对科学技术的依赖,以及在不同程度上对人与自然关系的调整[41]和影响,使环境法在制度、机制设计和运行方面具有更加显著的开放性。

现代环境法的开放性首先体现为具体环境法律制度规范的易变性特征,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《甘肃社会科学》2019年 第1期
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