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陈永杰:中国地方政府经营的结构变迁与制度逻辑

更新时间:2020-03-16 22:48:22
作者: 陈永杰  

地方政府经营结构的转变

   从经营企业到经营辖区,地方政府的经营结构也在发生着变化。随着地方性国家统合主义的消退。地方政府开始退出企业的直接经营,转而抓住土地的开发权,形成了一种“双层经营结构”。一些学者对“双层经营结构”进行了初步阐释,他们认为在政府经营层面,呈现出一种较为典型的治理结构,即党工委、管委会与开发投资公司高度统合在一起。这些学者将这种治理结构概括为

   “政企统合治理”。 [42][43][44]

   (一)经营企业阶段的“地方性国家统合主义”

   地方性国家统合主义(Local state corporatism)旨在描述1980年代基层政府在经济活动中的角色特征以及政企关系。这一分析概念将地方政府和集体企业视为总公司与分公司的关系,政府官员犹如总公司的董事会会成员来控制和介入“子公司”(企业)的日常经营。地方政府主要通过工厂管理、资源分配、行政服务和投资贷款四个方面对企业经营运作的控制和介入。其过程体现在地方政府在掌握利润分配和投资决策等关键决策权前提下,把集体企业承包或租赁给个人,并通过选择性的分配关键性资源(如计划内价格的物资,信贷等)来激励绩效表现好的企业。在这个过程中,地方政府既是控制者,又需要为企业提供一揽子公共服务,以提高企业市场竞争力。

   [45]。Shue,张静将这类带有“经济人”或“商人”特征的政府称为“政权经营者”。[46][47]。

   这些政权经营者通过人事控制,直接介入集体企业的微观经营,包括谈生意、争取担保和投资、获得土地等等。杨善华,苏红将政权经营者进一步划分为代理型政权经营者和谋利型政权经营者[48]。他们认为需要把乡镇政权单独作为一个分析对象加以研究以区分乡镇政权和村级组织在组织性质、干部群体身份和权力层级等方面的差异。因此,杨善华等认为人民公社虽然具有经营性特征,但实际上是一种“代理式经营”,即代国家经营。原因在于地方政府在资源来源、生产规模和种类等方面受到国家的严格控制和监督。而随着以财政包干制为核心的财政分权体制改革,乡镇政权不仅获得了显著的经济激励,而且拥有了一定财政自主权。乡镇政权开始积极介入地区经济发展,以获取利润和经济增长为营利目标,如此形成了

   “谋利型”特征。

   总体而言,从“地方性国家统合主义”到“地方政府即厂商”再到“政权经营者”,这些概念虽有差异但在揭示地方政府经济角色和干预企业经营方式上没有本质上的差别,即都强调地方政府的经济人角色、企业家特征以及以地方威权为基础的行政干预方式。

   (二)经营辖区阶段的政企统合治理

   1990年代后期,随着外部制度环境的变化,地方政府在经济领域的治理结构出现了一些新变化,并由此形成了一种双层经营结构。在第一层,地方政府把所辖区域作为一个“企业”来整体经营,包括土地经营、产业规划、招商引资等。在第二层,企业在地方政府所提供的基础设施和公共服务环境下,自主经营、自负盈亏,并向地方政府贡献财税和GDP。 [49]与地方性国家统合主义相比,这一结构具有两个典型特征,第一,地方政府不再直接干预企业的具体经营而是转向外围服务,形成了类似于辖区内的“企业服务总公司”;第二,地方政府的经营重点开始转向抓住土地开发权,通过商住用地和工业用地的分类经营,强化地方政府的资本动员和引资竞争能力。赵树凯从地方政府这一阶段的行为特征、权力结构和运行机制、政治基础出发,尝试用地方政府公司化来概括这一阶段的地方政府角色[50]。他认为 “地方性国家统合主义”虽然有助于解释地方政府在经济发展中的角色和政企关系,但仍然缺乏更深刻的穿透力,原因在于对地方政府内部权力结构和运行机制的深层分析。

   “地方政府公司化”是指地方政府在经济发展过程中融合了公司管理的特征,例如成本-收益决策原则,企业化管理手段等,使的政府运行如同公司运行。与地方性国家统合主义相比,地方政府公司化不仅揭示了地方政府经营重点的变化,如土地运作和招商引资开始成为地方政府的中心任务,并主导其行为逻辑,而且揭示了地方政府公司化内部碎片化的权力结构和运动式的权力运行方式。

   从“双层经营结构”到“企业服务总公司”再到“地方政府公司化”,这些概念从宏观或中观层面概括了经营辖区阶段地方政府经营结构和行为特征的变化,但仍然没有从微观层面进一步观察和解释地方政府究竟采取何种治理结构来经营辖区的,比如土地经营、基础设施建设、招商引资等等。陈国权等学者基于开发区的案例发现,地方政府普遍采取政企统合的治理结构来进行土地开发、基础设施建设、招商引资等等。所谓政企统合治理结构是指开发区的党政管理组织——党工委、管委会合署办公,党政合一;同时与开发区的运营组织——开发投资公司高度统合,形成

   “两(多)块牌子,一套班子”的治理结构。他们认为这一治理结构不仅普遍应用于贡献城市主要GDP的各类开发区,而且也广泛存在于地方政府的基础设施建设中,比如各类具有政府性质的项目指挥部与开发公司的统合等等。这种统合性体现在组织结构、组织关系和治理机制三个方面上。从组织结构来看,党工委、管委会通常合署办公,即“一套班子,两块牌子”;开发投资公司的董事长或总经理一般由管委会领导班子成员兼任或由管委会任命。从组织关系来看,管委会政府与开发投资之间的关系被描述为“松散的行政关系”,这一概念意在强调管委会政府对开发投资公司的控制权。从治理机制来看,政企统合治理的过程是行政、政治和公司三种机制统合运用的过程

   [51]。这些机制的运作和功能体现在,基于制度化权力和程序性的行政机制完成常规性的治理任务;基于动员和非常规权力运作的政治机制来打破科层束缚,来完成非常规任务;借助对开发投资公司的统合,以公司机制实现资本动员,完成市场性任务。这种三位一体的统合治理机制,使得地方政府的权力、意志和绩效互为推动,显著拓展了地方政府的治理边界和资源汲取能力。除此之外,有学者以开发区为例,进一步考察了地方政府与辖区内企业特别是工业制造业企业之间关系。他发现从经营企业到经营辖区,政企关系仍然具备戴姆珍所提出的政企关系的统合性特征,但形成机制和关系性质已从单向度的行政控制和干预,转向“以地入股”为基础的平等、契约式的市场合作。[52]如此,地方政府一方面通过与开发投资公司形成统合型的组织结构,显著增强了地方政府的组织执行和资源动员能力;另一方面通过与辖区内的生产性企业形成统合型的政企关系,为增强地方政府的引资竞争能力和企业的市场竞争能力奠定了基础。总体而言,政企统合治理从两个方面补充了地方性国家统合主义对地方经营结构和政企关系的解释。第一,在结构维度上,政企统合治理揭示了地方政府在经营辖区中如何通过整合投资开发公司,实现政治、行政与市场机制的融合,进而显著增强和拓展地方政府的资源动员能力和治理边界。第二,在关系维度上,政企统合关系揭示了地方性国家统合主义中政企关系的新变化,即上个世纪90年代以来,地方政府与辖区投资企业之间围绕土地、招商引资等所形成的“以地入股”为基础的平等、契约关系。


四、地方政府经营结构变迁的制度逻辑

   从地方性国家统合主义到政企统合治理,这两种经营结构的形成及转变有着特定的制度基础和逻辑。戴慕珍认为

   “地方性国家统合主义”形成的制度条件包括两个:一是以财政包干制为基础的财税体制分权化改革, 二是农业去集体化。前者激发了地方政府谋求和推动辖区经济发展的动力;后者使地方政府无法再从集体农业中汲取资源。因此,在当时社会主义意识形态的约束下,发集体企业成为了地方政府增加收入的首选,这也是农村工业起飞的原因。不过,魏昂德认为除了财政分权和农业去集体化之外,纵向不同层级政府所面临的预算约束以及对企业控制能力的差异性也是重要因素。与高层级政府相比,基层政府面临更强的预算约束,因此具有更强的激励来扶持企业和推动辖区经济的发展,以增强财政收支能力。其次,与高层级政府相比,基层政府对所属企业的控制力更强,原因在于高层级政府往往委托所辖大型企业承担就业、住房基金、社会保险等政策性任务。基于互惠机制

   ,企业的这种“政策性负担”[53]实际上削弱了高层级政府对企业的财务控制能力,进而产生了“软预算约束”[54][55]现象。再次,基层政府对企业的监测目标从实物产出和供应等传统指标逐渐转向企业的销售前景、财务绩效等更易反映企业经营状况的指标,因此,基层政府的监测能力也在逐渐增强。与戴姆珍的分析相比,魏昂德不仅解释了基层政府经营企业的激励,而且分析了基层政府的企业经营能力,进而进一步解释了乡村工业兴起的原因。然而,随着外部制度环境的变化,地方性国家统合主义遭遇了诸多挑战,新的政府治理结构和政企关系开始出现。这些制度变化具体体现为四个方面。

   第一,企业产权改制与民营化。市场经济体制确立之后,随着企业产权改制和市场化加快,各级政府开始逐渐退出一般竞争性行业。这一波改革也被称为中国民营化改革的“第二波浪潮”。[56]随着乡镇集体企业逐渐退出市场竞争,民营企业的兴起,地方政府难以基于地方威权直接干预企业经营。第二,政治与市场中的双重竞争和互嵌。所谓双重竞争是指政治中的官员晋升竞争和市场中的企业竞争

   [57]。而互嵌体现在两个方面:一方面地方官员之间的晋升竞争嵌入在市场竞争之中并受到市场竞争的约束,原因在于官员为晋升而需要的增长绩效依赖于市场中企业的绩效表现。由此,地方政府表现出两种行为偏好:一是在一个相对自由的流动市场,地方政府需要竞相降低各类生产成本,改善营资环境吸引投资企业;二是在引进企业后,关心和扶持企业的后续发展,帮助企业提高绩效表现。另一方面,企业之间的市场竞争也嵌入在政治竞争之中,原因在于企业之间的竞争会受到各自辖区政府政策、资源、市场等方面的影响,因此企业也需要依赖本辖区政府的支持来应对激烈的市场竞争。双重竞争和嵌入的一个重要结果是使得地方政府与辖区企业具有了“相容利益”[58],这种利益互赖性为良性政企合作关系的形成奠定了基础。第三,财税金融制度的集权化改革。自1994年开始我国开启了以分税制、政银关系为代表的财税金融制度改革。这一改革带有明显的集权化特征,其影响体现在:分税制改革对地方财政自主权的削弱,政银分离改革对地方信贷能力的约束,贷款、担保制度对地方政府借款、担保能力的制约,预算制度对地方债券融资能力的约束等等。这些制度改革一方面强化了中央政府的宏观调控能力,但同时也削弱了地方政府的资本来源和动员能力59],形成了不平衡的财政收支体系。第四,开放与垄断并存的生产要素市场。开放体现在,随着市场经济体制的确立以及市场化程度的加深,劳动力、资本、产品等各类市场基本形成并逐渐走向成熟,其市场化速度和范围犹如进入了一个

   “市场社会”阶段[60]。垄断体现在,随着土地制度的改革,城镇国有土地属性的变更、征收、储备、出让等一些列权力被被控制在地方政府手中。由此,在企业最重要的劳动力、资本和土地要素中形成了一个开放与垄断并存的生产要素市场。

上述因素共同作用于政企统合结构和关系的形成。首先,市场化和民营化的推进,产权制度的改革,基本切除了地方政府直接介入企业日常经营的正当性和合法性基础。地方政府需要与民营企业建立新的关系形式。其次,在“官场”和市场双重竞争和互嵌下:一方面,(点击此处阅读下一页)


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