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林鸿潮:党政机构融合与行政法的回应

更新时间:2020-03-10 16:55:57
作者: 林鸿潮  
任何民主政权都需要回应执政合法性的质疑,在执政效果无法满足公众预期的场合,必须由一定层级的官员承担责任,以便“在不触及现有政治架构的前提下,有效消弭公众的不满,减少对执政党、政治体系和政治共同体的冲击,提升对政治体系合法性的认同”(18)。在中国,其特殊之处在于对党、政两个系统分别建立责任体系。如上文所述,党的机构事实上对行政过程直接或间接地发挥主导作用,但为了减少对执政合法性的冲击,在责任的分配上又将其置于相对超然的地位。在需要问责的情况下,由政府官员承担主要责任,党的官员不承担或只承担次要责任,由此形成了“党委领导、政府负责”的责任分配原则。对于维护党的执政地位,这种安排可以避免使党的组织处于矛盾的焦点,避免使整个政治体制绷得太紧,体现了一定的弹性和灵活性。(19)但是,这样的责任分配机制在党的十八大之后发生了明显变化。一方面,党中央陆续在生态环境保护、食品安全、安全生产、法治政府建设等领域提出实行“党政同责”,(20)格外强调党的组织及其负责人在特定行政领域的责任担当,从而在一定程度上改变了将政府“顶在前面”的责任分配机制。另一方面,党政融合的机构改革也意味着党的机构不再回避责任担当者的角色。原本作为党的机构,在改革后一并承担了行政职能,如果出现需要回应社会压力的情形,由于党政机构已经深度融合,因此就必须清晰回答是否问责以及对谁问责的问题。如果不问责,则事件引发的合法性压力难以消解,影响执政权威;如果问责,则问责对象直指党的机构及其负责人,“党委领导、政府负责”的压力缓冲机制已无从谈起。在这样的背景下,现有的问责体系如何实现从“党委领导、政府负责”到“党政同责”的逻辑转换,就成了亟待解决的重要问题。

  

   二、行政法的理论回应

   (一)行政法学界的回应

   本轮党政机构改革方案力度空前,甚至超出之前的社会预期。尽管学界对此次改革极为关注,但目前仍然依据传统法学理论框架展开分析和解读。总的来看,现有的研究可以归纳为以下三种理论视角。

   一是搁置核心问题,即回避党政机构融合对行政法理论和制度带来的挑战,专注其他问题展开研究。例如,讨论哪些党政机构适宜实行合设、合署,(21)党政机构合设、合署之后如何提高运作效率。(22)

   二是立足于“党”“政”的名义之别,试图通过“打补丁”的方式弥合理论和实践之间的紧张关系。其基本思路是强调党政融合机构的权力运行过程必须具备“政”的外观,并通过这些外观形式作为其与行政法既有理论和制度的联结点,并继续将其纳入行政法的概念体系和规范框架之下,从而维系“依法行政”的基本逻辑。为此,学界普遍认为“合署合并的党政机构,在对外做出影响相对人利益的行政行为时,也须以行政主体的名义并按法定程序进行。”(23)“新机构在行使法定公权力时,仍须以相应的行政主体名义进行,即原本的政府部门会在名义上予以保留。”(24)“党政合署(并)后做出的直接影响相对人权益的行为,应当强制要求以其中‘政’的名义来实施”。(25)应当说,在此前为数不多的将党的机构列为被告的行政诉讼案件中,司法机关所秉持的也是这一思路。例如,在王金洋与中共盐城市亭湖区委农村工作办公室、盐城市亭湖区人民政府行政争议一案中,(26)法院将区委农村工作办公室作为被告并判决其败诉,其理由便是该办公室对外加挂了“区政府农村集体资产管理办公室”的牌子;在夏敏诉湖北省保密局一案中,一审法院以省保密局是省委办公厅下设机构不能成为行政诉讼被告为由裁定驳回起诉,而二审法院则以省委保密办和省保密局是“两块牌子,一套人马”为由确认被告适格,撤销了一审裁定。(27)

   三是立足党务、政务之别,尝试做出实质性的回应。强调对于党政融合机构所实施的行为,行政法“规范的重点应限定在具有明显政务性的事项,对于那些完全属于党务性质的事项不应纳入调整范围,应当由党纪党规来规范,以保持与现有理论与实务做法的连贯性。”“尽管党政合署(并)后新组建的组织是可以作为行政诉讼被告的,但该组织的双重身份决定了其只有依行政职权而实施的行为才属于行政诉讼的受案范围,而以党的职权为基础的行为则不可诉,否则将有违行政诉讼的基本原理和制度。”(28)

   (二)既有理论回应的不足

   上述第一种研究视角回避了主要问题,无须讨论。第二种研究视角代表了主流学说,并具有相当的说服力。因为,移植自欧洲大陆法系的中国行政法学在对待党政关系上,是以西方的政党执政模式为前提假设的。需要注意的是,西方的政党执政模式必须具备两个前提条件:一是间接执政,即政党的成员通过民主机制进入国家机器担任公职,在履职过程中贯彻政党的政治理念;二是党政分离,执政党作为一个组织不直接介入行政过程。因此,西方行政法学理论原则上无须考虑政党组织和政治过程。但中国的党政关系形态与西方明显不同,执政党通过多元政治嵌入机制乃至党政融合方式,实际上主导着行政过程。这样的党政权力配置格局,是执政党长期依赖并着力予以加强的执政模式。但是,中国的行政法学并没有将这一基本制度事实作为理论体系建构的前提,而是简单套用西方理论框架,回避中国实践问题,紧紧抓住行政过程中“政”的外观,剥离“党”的因素,用“拿来主义”建构中国行政法理论体系。

   应当说,面对党政机构融合对行政法理论带来的挑战,主流观点是通过“打补丁”的方式维系既有的理论自洽,但这种方式越来越难以自圆其说,更难以有效回应实践中的法治议题。首先,党政机构融合后虽然对外还拥有一个“政”的名义,但其实质仍是党主导的机构。即使我们认准了“政”的名义,却无法将党政融合机构的所有权力活动都纳入法律规范框架。这是因为,诸多党政融合机构的权力行使过程并不需要时时借助“政”的名义,通常只是在对外产生法律效果的权力末端才会展现出“政”的外观。因此,这种研究思路只能解决党政融合机构的被告资格和权利救济问题,反而忽视了整体性权力运行过程的法治化问题。其次,即使在司法审查和权利救济的问题上,也只有在党政融合机构确实以行政机关的名义,至少是以党、政共同名义对外开展行政活动时,取“名”弃“实”的回应思路才能够成功。但是,在党政融合机构直接以“党”的名义对外行使权力时,“政”的名义要素就难以证成。此时,法院无论如何都难以将其作为“行政权力”和“行政行为”而纳入司法审查范围,而只能将其拒之门外。例如,郭小兵诉江苏省人民政府信息公开一案便证明了这一点。(29)

   相对而言,上述第三种思路从区分党务、政务的角度进行理论重构,更趋向于实质性研究路径。但其“党务”和“政务”的区分方法并不准确。一方面,部分党政机构合设、合署,并非基于党务和政务具有紧密联系,而是基于党的机构需要主导特定领域的政务。所以,从党务、政务的角度入手无法准确区分行政过程中的党、政两种角色和两种功能。另一方面,无论是党政分开还是党政融合,针对特定的行政领域,党的机构都在事实上主导着行政过程,特别是在行政决策层面。因此,如何将党的机构所实施的这些活动和行政机关的活动区分开来,正是问题的关键。而按照党务、政务区分的学说,这些管理事项显然都属于政务的范畴。实际上,无论是党政分设机构还是党政融合机构,这些机构中涉及党组织、党员的党务事项,与这些机构实施的政务事项原本就是泾渭分明的,在此意义上,党务和政务的区别对行政法而言并没有太大意义。

   在笔者看来,要有效回应党政融合的机构改革对行政法带来的挑战,就必须回到问题的原点,即必须明确党政机构融合的合法性,进而确定党的机构在行政过程中的应然角色。

  

   三、执政党在行政过程中的角色

   行政法学在使用“行政”一词时,常常是在两种意义上自由切换。有的场合,是在立法、行政、司法三权分立意义上谈论“行政”,指的是整个政府,包括政府中的政治子系统(political executive)加上事务子系统/官僚制(official executive/bureaucracy),是“大行政”;有的场合,是在威尔逊与古德诺的“政治—行政”两分法意义上谈论“行政”,指的仅仅是政府中的事务子系统/官僚制(official executive/bureaucracy),是“小行政”。(30)由此可见,“大行政”比“小行政”多了一个政治子系统,在西方国家是指行政首脑和政治任命的行政官员,即政务官。按照“政治—行政”二分法,政治的功能在于国家意志的表达,行政的功能在于国家意志的执行。(31)这里的“政治”实际上是指政策制定,在职能上对应的是立法机关和政务官。可见,政府中的政治子系统在三权分立学说中属于“行政”,而在“政治—行政”二分法中又属于“政治”。这一差别意味着,国家意志的表达并不是在立法之后就全部完成,到了行政机关那里只剩下对法律纯粹的执行了。法律的制定和法律的执行之间是有中间地带的,衔接其中的,即是行政中的政治。而随着“行政国家”的兴起,立法和执法之间的这种中间地带变得越来越广阔,不仅需要衔接转换,甚至需要填充。一方面,如同“政治—行政”二分法的批评者所指出的那样,行政系统利用其任期、专业知识、人员规模、时间精力、信息来源等优势在政策制定中拥有了越来越重的话语权,使得行政日益政治化,(32)甚至于事务官都扮演起了政治角色,以至于新公共管理学派主张将部分高级事务官改为政治任命;另一方面也与法律的空白、模糊、滞后有关,这使得行政系统常常需要直接面向民意做出政治判断;此外,立法机关对政府的执行能力常常过于乐观,法律数量的膨胀造成政府难以充分执行,这等于又把选择权交回政府手里,这种选择无疑也属于政治判断的范畴。这里所说的政治判断,并不是指那些在执行法律的过程中需要作出的裁量,而是指那些不能被归入“法律执行”范畴的、带有价值判断的政治决策。从这个意义上来说,“行政本身就是构成政治的一个重要组成部分,它要求在执行政治任务的过程中,不断地作出因地制宜的政治性决策,这些决策同样也是国家意志的体现。”(33)

行政既要向法律负责,还要向政治负责。那么,行政的合法性基础何在呢?在经典民主理论中,政府执行的是体现在法律中的国家意志,“依法行政”就是用法律为行政“背书”,作为检验其合法性的标准。而对于行政中的政治决策来说,其合法性不可能仅仅因为合乎法律规定就得以证成,还需要诉诸政治上的合法性,即“一种政治统治或政治权利能够被统治的客体证明是正当的和符合道义的,从而自愿服从或认可的能力与属性”,(34)或者说是“政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力”(35)。政治合法性是结果导向的,其核心是以人民的认可度为核心衡量标准的执政绩效,因为“把合法性等同于社会公众对政治系统的认同和忠诚的观念,代表了当代社会对于合法性概念的最一般、最普遍的认识”(36)。政治合法性指向的最终对象是执政党,行政过程中政治决策的结果最终增益或减损的是其执政合法性。中国共产党自改革开放以来的意识形态构建,采取的正是通过执政有效性积累合法性的路径,作为党指导思想之一的“三个代表”重要思想所揭示的正是这一点。(37)置身于政治决策场景中的政府,与其说是一个国家机关,毋宁说是执政党的一个政治机关——实际上,西方国家中扮演这一角色的政务官系统,正是与执政党共进退的,这些官员就是其所在政党此时作为政治机关出场的具体扮演者。古德诺也早就指出,由于政治与行政的划分不是绝对的,需要找到使两者协调一致的办法,这个办法就是政党。(38)那么,在中国,把这种类似于西方国家政务官所扮演的角色,换成执政党的若干组织——各级党委及其工作部门,以及在政府中设立的党组(党委)——来扮演,在功能上并没有本质不同。至于政府,其在行政过程中扮演的仍是经典民主理论之下法律执行者的角色,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《当代法学》(长春)2019年第4期
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