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王利明等:垃圾分类管理的立法思路及公众权利保障研究(笔谈)

更新时间:2020-03-07 15:10:47
作者: 王利明 (进入专栏)   秦天宝   张震   熊勇先   石冠彬  
论生活垃圾分类治理中的公众参与权

熊勇先

  

   党的十九大提出了共建、共治、共享的社会治理格局,明确了公众参与在治理体系中的地位。民众和政府、市场的多元共治是垃圾分类的国际经验⑧,由于垃圾分类的零散性和政府监管的有限性,公众参与被视为垃圾分类治理的有效制度安排。在生活垃圾分类治理中,虽然《生活垃圾分类制度实施方案》和北京、上海等地的地方性法规确立了公众参与原则,但并未赋予公众完整的参与权,公众参与制度也不完善,进而可能影响公众参与的实施效果。

  

   一、生活垃圾分类治理中公众参与权的构成

   行政程序参与权是相对人为维护自身合法权益而参与行政程序,并对行政行为产生影响的一种权利⑨。不同领域内公众参与权的权利内容有所不同,如重大行政决策程序中的公众参与权的内容是具体事务的参与。而根据《环境保护法》第五十三条之规定,环境公众参与权包括知情权、参与权(狭义)和监督权,即它是一种复合性权利,表现为权利束,并非限于某一形态的权利。但是在具体环境制度设计中,公众参与权有时仍未得到完整表达,如城市环境制度中的公众参与主要为决策的被动参与,作用是信息收集⑩。而作为环境治理范畴的生活垃圾分类治理,其公众参与制度也体现为公众参与权的全部权利形态。

   根据现行地方立法的规定,生活垃圾分类治理制度中的公众参与权仅体现为公众环境事务参与权,即具体生活垃圾分类活动的参与权利。如《上海市生活垃圾管理条例》第七章之规定,缺乏公众知情权和监督权的规定。虽然各地普遍建立了生活垃圾管理的社会监督员制度,但其与公众参与权中的监督权并不一致。在环境公众参与权中,知情权是前提,狭义参与权是核心,监督权是保障,各权利间相互联系、相互依存。因此,在生活垃圾分类治理中,公众的知情权是获取生活垃圾分类相关信息的权利,狭义参与权是直接参与生活垃圾分类具体事务的权利,而监督权是对生活垃圾分类职能部门和义务主体行为进行监督的权利。环境公众参与权的定位会影响公众参与的制度设计及其功能发挥,因而应当强调公众参与权的完整性,赋予公众知情权、参与权和监督权。

  

   二、生活垃圾分类治理中公众参与权的行使

  

   在生活垃圾分类治理中,公众参与权的行使涉及权利主体、行使范围以及行使方式等。其中公众参与权的权利主体具有多元性,政府职能部门以外的公民、法人和其他组织均可行使参与权。包括分类投放义务主体,即产生生活垃圾的公民、法人和其他组织,他们既是分类投放义务主体,也是分类治理参与主体;无利害关系组织,即行业协会、群众自治组织以及民间组织等,他们是生活垃圾分类中组织型参与主体。我国现行立法虽然明确了公众在志愿服务、违法举报等方面的作用,但其侧重强调公众的义务主体而忽视参与主体的地位,进而缺乏参与范围和方式的系统规定;虽然明确工会、共青团、妇联、村民委员会、居民委员会以及志愿服务组织的参与地位,但是并未凸显行业协会的作用。对此,在生活垃圾分类治理中,应当突出投放义务主体的参与主体地位,明确其参与范围和方式。在行业协会与行政机关脱钩改革的背景下,着力促进餐饮协会、包装协会等行业协会的发展,发挥其在垃圾源头减量以及资源化利用等方面的作用。

   在生活垃圾分类治理中,受环境公众参与权复合性的影响,公众的权利行使范围涵盖分类治理的全过程,包括环境规划、行政决策、设施建设、活动实施、执法与监督等;而权利行使方式也具有多样性,包括宣传教育、志愿服务、听证会、论证会、执法协助、代执行、投诉举报、申请信息公开等。我国生活垃圾分类立法侧重分类投放以及执法监督领域内的公众参与,且仅对宣传教育、积分兑换、投诉举报等部分权利行使方式进行了规定,这不利于公众参与权的行使。对此,可根据公众参与权的内容确定其行使范围与方式并使之法定化,进而完善公众参与制度,丰富公众参与的形式和途径。具体而言,在生活垃圾分类治理过程中,各治理领域和环节均会涉及公众知情权,因为行政机关在履职过程中产生和获取的信息均属于政府信息,除行政机关主动公开外,相对人可通过申请的方式获取相关政府信息,以实现其知情权。事务参与权贯穿生活垃圾分类治理的全过程,涵盖治理决策、实施和执法等领域,公众可以通过参加论证会、听证会、征求意见等方式介入行政决策的制定和实施过程并发表意见,通过宣传教育、业务指导、行业规范的制定、志愿服务、积分兑换等方式参与分类投放活动,通过配合、协助、代履行等方式参与执法机关开展的执法活动。公众监督的对象包括行政机关和分类投放义务主体,可以通过批评建议、投诉举报、提起诉讼等方式实现其监督权。但由于公众参与分为个人具体参与和社会组织替代履职两种形态11,部分参与权只能由社会组织行使,如通过提起环境公益诉讼的方式进行监督等。

  

   三、生活垃圾分类治理中公众参与权的实现

   虽然环境保护、重大行政决策、生活垃圾分类等领域均规定有公众参与权,但公众参与仍存在参与随意性、表达限制性等困境12,且作为参政权的具体体现,国家对其负有不得侵犯和促其实现的义务13。因而,行政机关应当从理念、规范、程序以及激励等方面入手,促进生活垃圾分类治理中公众参与权的实现。

   第一,协同治理理念的确立。协同治理强调公私协作治理模式,注重社会与公众的参与性,这与共建、共治、共享的社会治理格局要求高度一致。因此,在生活垃圾分类治理中,行政机关应当转变治理理念和管理观念,注重社会协同和公众参与,推进参与型行政以扩大公众参与的范围,采取柔性执法方式以弱化公权的强制性,扶持社会组织发展以强化公众参与的组织性,加强宣传引导以提升公民参与的意识和水平。

   第二,规范体系的完善。现有立法关于公众参与的规定缺乏系统性。笔者建议在确立公众参与原则的基础上,设专章对公众参与的主体、范围、方式、程序以及激励措施等进行明确规定,为公众参与权的行使提供规范支撑。此外,还应注重村规民约、行业规范等“软法”在促进和规范公众参与方面的作用。

   第三,程序的可接近性。行政程序的开放性、便利性和有效性对于公众参与权的行使具有促进作用。为此,在生活垃圾分类治理过程中,程序应具有开放性,公众参与的范围应具有明确性,吸纳公众参与应成为行政机关的法定义务;程序应具有便利性,公众参与方式具有多样性,从而使公众可以自主地发表意见和诉求,且意见和诉求能够得到及时的回应和反馈;程序应具有有效性,公众的意见和诉求应获得行政机关的尊重,合理建议能被行政决策采纳。

   第四,激励机制的建立。通过经济利益驱动等方式促进公民参与是发达国家垃圾分类的重要经验14,而公众参与生活垃圾分类的激励机制应当包括:(1)先进奖励制度,即对在垃圾分类治理中做出突出贡献的公民、法人和其他组织进行表彰和奖励;(2)举报奖励制度,即对查证属实的违法行为的举报人给予奖励;(3)积分兑换制度,即根据垃圾分类情况积累积分并可兑换生活用品。此外,合理的收费制度可以有效促进垃圾分类15,但我国并未普遍建立生活垃圾处理收费制度。而具有导向作用的生活垃圾处理收费制度应当体现谁产生谁付费、多产生多付费、分类投放少付费的原则,推进计量收费和分类计价等差异化的收费办法。

  

垃圾分类管理的立法应当在法治框架内进行

石冠彬

  

   实行垃圾强制分类的管理模式,是落实国家保护环境战略的体现,本身是符合绿色发展、可持续发展理念的,而且垃圾分类也确实是公民应尽的义务。一方面,从现有民事法律规范来看,2017年施行的《民法总则》第九条规定:“民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源、保护生态环境。”所以说,我们每个公民都负有减少垃圾产生的义务,这个义务不仅仅是道德层面的义务,也是法律层面的强制义务。另一方面,从环境法层面来看,“谁污染谁负责”是各国治理环境所采取的基本原则。生活垃圾是由公众在生活之中产生的,公众自然具有处理生活垃圾的义务,而事实上社会公众对垃圾进行分类也确实是其力所能及的事情,有赖于公众生活方式与生活习惯的培养。

   就垃圾分类的立法而言,笔者认为这本身就体现了依法行政,通过立法来推行垃圾的强制分类,符合国家治理体系和治理能力现代化的要求。但是,这种立法活动本身必须在法律的框架内进行,必须符合科学立法的要求。从宏观层面来说,垃圾分类的立法必须符合《立法法》《行政处罚法》等法律关于法定立法权限与立法程序的规定。以罚款为例,从《行政处罚法》层面上来看,罚款必须由规章以上的规范性法律文件作出;从立法程序上来说,如果是通过政府的行政规章来对垃圾分类予以强制规定,并对相关违法行为处以罚款的,其罚款的最高额度必须经过当地省级人大常委会的批准同意,而不论该行政规章是由省级人民政府作出的还是由符合《立法法》规定的市级政府作出的。因为根据《行政处罚法》第十三条的规定:“罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。”也就是说,如果地方性政府的规章要规定罚款的处罚权,则该规章仅依法向省级人大常委会等备案机关备案是不够的,其在制定阶段必须得到省级人大常委会关于罚款最高额度的批准,否则该规定在法理上就不具有法律效力。当然,从目前各地出台的立法文件来看,主要有两类:一类是通过人大常委会制定地方性法规来对垃圾分类问题加以规范,比如2019年7月1日开始施行的《上海市生活垃圾管理条例》、2020年10月1日将施行的《海南省生活垃圾管理条例》等;另一类则是通过规章等方式进行规范,比如2019年3月15日开始施行的《合肥市生活垃圾管理办法》。两者都在不同程度上规定对于违反垃圾强制分类管理规定的行为要予以罚款,地方性法规不存在罚款限额的审批问题,但是行政规章则存在这一问题。还需要注意的是,按照惯例,未来各地都会在省级人大常委会立法文件的指导之下,再行制定具体的实施办法,既有可能是行政规章,也有可能是其他规范性文件。但不论是采用何种形式,都必须符合法定的立法权限与立法程序。概言之,不论垃圾分类管理立法的地方性立法是地方性法规还是行政规章,都必须依照《立法法》等规定来加以制定。

就目前关于垃圾分类的立法现状而言,笔者主要想谈一个与人格权保护紧密相关的观点,就是垃圾分类立法不宜笼统规定采用征信管理方式。或者说,垃圾分类管理的相关立法规定,本身必须符合比例原则,不能侵犯公民的相关合法权利。笔者认为,在目前诸如垃圾分类的地方立法之中,有一个非常突出的问题就是征信档案的滥用。举例而言,前述《合肥市生活垃圾管理办法》第四十一条就明确规定:“城市管理行政主管部门应当建立生活垃圾管理信用记录制度,依法将违反规定投放、收集、运输、处置生活垃圾的行为纳入诚信体系,按照规定予以惩戒。”前述《海南省生活垃圾管理条例》在起草阶段曾以《海南省生活垃圾分类管理条例(征求意见稿)》的名义征求意见,该征求意见稿第五十二条规定:“单位或者个人违反本条例规定,拒不改正或者逾期不改正,对生活垃圾分类后续环节或者生态环境产生不良影响的,除应当承担罚款处罚外,还应当承担因其违法行为造成的直接损失或者由生活垃圾分类管理作业单位代履行的实际费用,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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