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薛澜:危机管理:转型期中国面临的挑战

更新时间:2020-02-15 19:50:09
作者: 薛澜  
题组对地厅级党政干部的调查都得到了相似的结果:腐败、国有企业、收入差距、下岗失业、农民负担等成为社会关注的热点问题%。在社会个体的满意调查结果显示,对社会生活不满者(不太满意和非常不满意)以及满意者(指非常满意和比较满意)比例都在增加,出现“两级同化”趋势。就具体群体而言,对社会生活满意度最低的群体包括:下岗失业人员(就业角度)、低收入人群(收入水平角度)、收入水平下降的人群(收入增减角度)、处于壮年之间的人群(年龄角度)、下岗工人和非技术工人(职业角度)、初中和高中文化程度被访者(文化程度)。

   尽管我们大体上满意的人群要多于不满意群体,但是在绝对数量上仍然十分庞大,而且主体都是可能进一步被边缘化的弱势群体。此外,在社会机制运作中,这一部分弱势群体不仅是在经济生活中处于底层,而且在民主政治生活中参与程度也很低。在无法感知自身境况改变的希望下,尤其面对中国媒体受政府主导的运作方式以及非制度化渠道的匮乏,这些充满不满情绪的个体就会变成影响中国社会稳定的“燃烧物质”,在一定的突发事件“导火索”作用下,就可能发展成为破坏性的社会危机。

   四、中国危机管理现状分析

   为了最大程度地限制和避免公共紧急状态给民众的生命和财产、政府正常的管理活动和社会的基本秩序所造成的危害,世界各国都采取了相应的措施和对策来处理与状态有关的危机事件,采取的措施主要包括立法、完善机制、机构建设等几个方面,而目前我国在旧有体制下成长的传统危机管理模式在这几个方面都存在不少问题,因而很难及时、有效地处理危机事件的全球性危机。

   (一)中国危机管理的立法现状

   为有效应对各种危机事件,世界各国首先开展的工作就是制定相关的法律,统一规定政府在处理危机事件中的职权和职责,确定依法对抗紧急状态和危机情境的法治原则。有的国家(如土耳其、加拿大)制定了对付各种公共紧急状态的统一的《紧急状态法》;有的国家成立了处理各种紧急事务的国家紧急事务管理机构——如美国的联邦紧急事务管理署。

   而我国目前对公共紧急状态和危机情境的对抗手段比较分散。从立法角度来看,我国先后制定了对付社会动乱的《戒严法》,对付重大自然灾害的《防震减灾法》、《防洪法》和《消防法》等,不过这些法律本身具有很强的独立性,部门管理的色彩很重,在突发性危机事件的应对上也存在协调等多方面的问题。同时,我国也没有从国家安全的高度制定长期的反危机战略和应急计划,使得各地区、各部门以及各级政府的危机预警能力和相互之间的协同能力较低。

   (二)危机管理的预警和快速反应机制

   预警机制和快速反应机制是危机管理中两项最基本的制度,能够最大程度地减少由于公共紧急状态给民众生命和财产所造成的损失和给正常的社会秩序造成的巨大破坏。其中,预警机制可以帮助政府对分阶段期间内可能会发生的各种形式的危机事先有一个充分的估计,并做好应急准备,选择最佳应对策略;快速反应机制则可以增强政府在处理危机事件中的能力,同时还可以最大限度地维护政府在公共紧急状态时期的合法性和权威性。

   由于我国目前没有统一的国家紧急事务管理机构,不能把危机的前期控制过程纳入政府长远的战略目标、规划与日常管理中;政府也没有从国家安全和国家利益的高度制定反危机战略,导致政府很难发现危机发生之前特定潜伏期的种种外部表征,而在危机爆发后处理过程中政府往往仓促上阵,形成撞击式的被动反映模式。同时,我国目前对危机事件的快速反应机制也不能完全适应危机管理件的要求,主要表现为危机管理各部门彼此独立,政府对单项危机事件的快速反应能力比较强,而对需要各种资源协同运作的复合型危机的快速反应的效率比较低。

   (三)危机管理的综合协调机构

   面对层出不穷的危机事件,最为关键的就是建立核心的危机管理综合协调机构,专门应对各种各样的自然灾害和人为事故。目前发达国家都根据自己的情况,建立适应本国国情的国家安全决策机制和危机应对机制,囊括和涵盖了国家安全和危机的界定、预警、智囊参谋、决策和执行等机制和相应的部门,其体制内的人、财、物也都有相当充分的保障。在处理实践上,各国有着诸多的历史案例(如古巴导弹危机、各类生物疫病危机等)。

   我国在国家层面的实际运作上,至今仍缺乏具有会商决策功能的综合体系和综合协调部门,也没有建立起处理不同危机事件之间的协调机制,一旦需要动用各方资源的重大危机爆发,或是多种危机事件并发,可能会使政府在处理危机事件中的政策不能很好地加以协调,从而严重地影响政府处理紧急事务的效率。同时,由于目前政府实际部门设置中并没有专门的应急处理危机的综合性管理部门,决策主要由相应的行政领导决策,往往存在地区主义、形式主义的问题,迟报、漏报、甚至瞒报紧急重大情况和事件的情况比较严重。

   (四)危机管理中的社会应对能力

   危机实质是对一国社会应对能力的综合考验。美国社会在“9·11”事件中表现出的内在有序和恢复能力,不仅仅来源于其法治化程度,也取决于政府对全民危机教育的重视。在美国,紧急事务管理目前已经发展成为一门新学科,在灾难防治与紧急应变上发挥极大的功效。而在中国,我们的公民素质教育体系、公务人员的培训系统、危机意识和实际应对能力的训练都十分匮乏,更无从谈及其中危机状态下的心理防范、法律救助和心理援助。一旦发生危机,组织和个体的危机应对大都依赖于本能的自我反应,连自身的生命保护都很难实现,灾难程度常常急剧蔓延。

   (五)危机管理中的信息披露机制

   危机事件所涉及的公共信息不同于国家安全信息,应该及时、公开、透明地披露,降低公众获取信息的成本,稳定公众的信心。全球化和信息多元化使得政府对信息来源渠道的控制减弱,如果政府在危机事件发生时,若仍采取传统的“外松内紧”的宣传策略,容易使自身限于被动。然而,我国现行的媒体政策受现行的法规、政治体制等因素的制约,在危机报道方面存在以下两大问题:其一,有些灾害发生地的政府为自己开脱责任和逃避法律制裁,阻挠媒体公正介入事件报道,不让公众了解危机事件真相。其二,在危机事件的报道中部分媒体出于对商业利益的追逐,人为制造热点、炒作新闻。上述问题要求建立政府与媒体之间的良性互动机制,既保证媒体的新闻自由,又能保证政府对其进行必要的管制。

   五、中国亟待建立现代危机管理体系

   借此次非典型肺炎事件之机,参照国际经验和美国“9·11”事件的发生,并结合我国现实,我们建议:政府应当从法律、机构、人员、社会意识、民众技能等多个方面,从危机的预警准备、危机的快速反应、危机后的学习等不同环节,加快我国现代危机管理体系建设,增强社会整体的危机意识、自学习能力及自我适应性,构筑一个从政府、军队、媒体到民间组织等全方位、立体化、多层次、综合性的危机应对网络,做到危机管理常规化。

   (一)我国各级政府必须树立正确的危机意识

   凡事“预则立,不预则废”,形成完善的危机管理体系,首先必须树立正确的危机意识。“居安思危,思则有备,有备无患”,各级政府首先要从关系党和国家进一步生存发展的高度认识危机管理的重大意义,“安而不忘危、治而不忘乱、存而不忘亡”,保持敏感度;同时要根据时代发展,及时了解非传统威胁形成的各种可能(尤其是要清醒看待各类事件的联动性和个体及各类极端组织可能对社会形成的破坏力),实时调整、更新危机应对战略。

   (二)尽快建立常设性的危机管理部门,制定权责明晰的危机反应机制

   在国家层面上尽快建立具有会商决策功能的综合体系和常设性的危机管理的综合协调部门,协同各方面专家,对各类危机事件进行划分总结;在国家安全的高度上制定长期的反危机战略和应急计划,在地方各级层面上也应相应地设立相关部门。在反应机制中,对于发生的危机事件,要设立第三方性质的独立调查制度,公正甄别事件诱因;同时要保持适度的新闻自由度,建立有效的公共危机沟通机制;改革各级政府信访机构职能,在机构实现一定程度的纵向设置,切实发挥社会稳定安全阀作用。

   (三)开展危机管理素质教育,增强社会应对能力

   我们必须重视全民的危机管理教育,一方面尽快开展在公务人员中的危机应对情景训练,这一点可以结合目前正在大力推动的公共管理硕士职业教育进行推广;同时对普通民众开展危机应对教育,了解各种灾难发生的科学过程,掌握一定自我保护的方法,增强危机应对能力。

   (四)加强政研合作,大力推进危机管理研究

   我国近几年在现实的触动下才开始对危机管理有所引入,自身的研究十分匮乏,这就需要各级部门要尽快推动有关危机管理研究,其中重要的是各级政府能够和适合的科研部门进行通力合作,选择实际案例,建立各类危机事件的案例库,并从理论总结到实践操作全方位寻求符合我国国情、政情的解决方案。尤其对于西方国家众多历史实例要深入剖析,着重观察总结美国政府采取的应对措施,从不同角度跟踪收集。

   需要强调的是,危机管理体系的形成并不能保证社会的安然无忧,长治久安根本上还是取决于公共治理结构的优化。所以危机管理的最佳途径是优化程序性决策从而有效避免危机的发生。在进一步的深化改革中,更为重要的是改革各级政府的绩效考核体系,增加综合性社会发展要求,减少单纯的指标性要求;加快电子政务建设,切实实现各级政府运作的公开化、程序化、透明化,扩大公民的政治参与,加快公共治理结构的优化。

  

   2003年

  


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