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高一飞 陈 恋:习近平反腐败追逃追赃刑事司法理念及其践行

更新时间:2020-02-14 23:33:52
作者: 高一飞 (进入专栏)   陈恋  
自然也减少了腐败的增量,让潜在的腐败分子及时悬崖勒马。

   (二)推动反腐败国际刑事司法合作

   2017年,习近平总书记在十九大报告中指出:“中国人民愿同各国人民一道,推动人类命运共同体建设,共同创造人类的美好未来。”2018年3月11日通过的宪法修正案,将“推动构建人类命运共同定体”写入宪法。习近平总书记提出的构建人类命运共同体主张,既是对人类文明发展的深刻思考,也是解决腐败这一世界性难题的一把钥匙。

   2016年1月12日,习近平在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上指出:“我们坚定不移反对腐败,使我们占据了国际道义制高点。”“原来他们认为那些犯罪嫌疑人是他们手中的牌,现在都成了手里的烫山芋。各方面对我们敢于向腐败亮剑是佩服的,我们的反腐行动赢得了国际社会尊重。”[13]党的十八大以来,中国倡导反腐败要尊重主权、尊重他国选择的反腐败道路,大力推广惩治腐败态度“零容忍”、机制“零漏洞”、合作“零障碍”原则,强化合作打击跨国腐败的政治共识。[14]同时,中国在各种国际和地区会议上主动设置反腐败议题,推动相关国际规则的完善,推动国际反腐败新秩序的建立。

   2017年10月24日,十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会所作的工作报告也强调:“党中央把反腐败追逃追赃提升到国家政治和外交层面,纳入反腐败工作总体部署。”[15]反腐败追逃追赃,既是内政又是外交。习近平总书记等党和国家领导人出访,无论是多边还是双边场合,旗帜鲜明表达中国反腐败的坚定立场和态度,在政治上、道义上赢得主动。[16]反腐败是国际社会面临的共同难题,同时,腐败分子人的外逃、财的外移,也需要同际合作去防止和追回。我国已经成为国际反腐秩序建立的牵头者和倡导者,为反腐败国际刑事司法合作提供了中国方案、发出了中国声音。

   二、追逃追赃的刑事司法政策

   习近平总书记关于追逃追赃的讲话中,提出追逃追赃应当坚持如下刑事政策:

   (一)加强党对追逃追赃工作的集中统一领导

   习近平指出:“国家监察体制改革有利于加强党对反腐败工作的集中统一领导。”[17]党中央集中统一领导反腐败工作是反腐败工作取得实效的重要保障。2017年1月20日,王岐山同志要求:“中央反腐败协调小组加强组织协调,各成员单位密切协作,各地方相互协同、健全机制。”[18]中央反腐败协调小组坚决贯彻党中央决策部署,研究解决追逃追赃工作中的重大问题。现在,我们国内反腐惩贪,海外追逃追赃,两个战场同时发力,形成了完整的反腐败链条。[19]无论是国内反腐还是追逃追赃工作都要坚持党中央统一领导。

   为了统一领导追逃追赃工作,协调各方力量,2014年6月27日,中央决定设立由中央纪委、最高人民法院、最高人民检察院、外交部、公安部、安全部、司法部、人民银行等8家单位组成的中央反腐败协调小组国际追逃追赃工作办公室(以下简称“追逃办”),八个单位都由中央纪委统一协调。在地方层面,全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团也都成立了省一级追逃办,成员单位一般有8到12家。[20]从中央到地方,建立了一个集中统一、高效顺畅的协调运作机制,改变了过去“九龙治水”的局面,整合了资源,形成了合力。

   2014年7月22日,中国公安部召开电视电话会议,部署中国公安机关从即日起至2014年年底,开展“猎狐2014”缉捕在逃境外经济犯罪嫌疑人专项行动。截至2014年12月31日,该专项行动共抓获680名外逃经济犯罪人员,相当于2013年全年抓获总数的4.5倍。[21]

   2015年3月26日,中央追逃办决定启动以追逃为主要内容的“天网”行动。“天网”是“猎狐”的升级,牵头部门增加了中央组织部、最高人民检察院、人民银行等诸多部门,综合运用警务、检务、外交、金融等手段,一查到底,不留死角,先后开展了“天网2015”“天网2016”“天网2017”“天网2018”“天网2019”五次年度行动,每次都有不同的重点。

   反腐败追逃追赃工作只有坚持党中央统一领导才能集社会全力,整合尽可能多的社会资源,收获更大的成绩。从中央到地方,从国内到国际,一个纵横交错、协调联动的全球一盘棋工作格局形成,追逃追赃取得政治、外交、反腐和社会综合效应,提高了党的威望,彰显了党领导反腐的制度优势。

   (二)搭建追逃追赃国际合作平台

   目前,追逃的方式有四种:引渡、遣返、异地追诉和劝返。追赃的方式有五种:一是通过司法协助条约或引渡条约追赃;二是利用赃款赃物所在国国内法追赃;三是通过境外民事诉讼追赃;四是促使嫌疑人或其亲属自动退赃;五是通过刑事诉讼法未定罪没收程序、缺席审判程序追赃。引渡条约和刑事司法协助条约是我国与其他国家开展刑事司法合作、缉捕外逃犯罪分子最重要的法律基础。引渡条约的主要作用是通过我国与外国政府之间的合作缉捕外逃犯罪分子,并将他们移交给我国审判。司法协助条约的作用主要有两个方面,一是在调查取证方面开展国际合作,二是在返还赃款赃物方面开展国际合作。使用引渡等方式追逃追赃涉及到两国之间的法律衔接,执法机关依法办事才能避免国家冲突,减少影响追逃追赃工作进程的不利因素。

   搭建追逃追赃国际合作平台,首先要与相关国家达成国际共识,制定国际规则。2005年12月14日,《联合国反腐败公约》正式生效,2006年2月12日该公约对我国正式生效。习近平总书记强调:“要搭建追逃追赃国际合作平台。加大交涉力度,突破一批重点个案,使企图外逃分子丢掉幻想、望而却步。要加快与外逃目的地国签署引渡条约、建立执法合作。要继续推动在二十国集团、亚太经合组织、《联合国反腐败公约》等多边框架下加强追逃追赃国际合作。”[22]在进入新时代以后,以习近平为核心的党中央采取了一系列举措加强国际反腐败合作,搭建了很多追逃追赃国际合作平台。2013年,中共中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》将加强反腐败国际合作纳入其中。新时代以来的7年中,构建了一系列多边框架下追逃追赃国际合作平台。


多边框架下追逃追赃国际合作平台

 

    

    

   上述国际文件中,《北京反腐败宣言》是第一个由中国主导起草的国际性反腐败宣言。习近平总书记在此次会议上指出:“我们大力推动亚太反腐败合作,建立亚太经合组织反腐败执法合作网络,就追逃追赃、开展执法合作等达成重要共识。”[23]会议建立了亚太经合组织反腐败执法合作网络,这是最大的反腐败国际追逃追赃平台。其重要的后续成果是:在2018年亚太经合组织反腐败执法合作网络培训班上,在中方代表呼吁下发布了《腐败资产追缴国际合作十条倡议》。[24]

   另外,逃追赃工作还需要加强与世界各国的双边国际合作。习近平总书记指出,“要加强对国际规则和国际组织情况的研究,深入了解和掌握有关国家的相关法律和引渡、遣返规则。要及时了解和掌握国际反腐败最新动态,提高追逃追赃工作的针对性。”[25]双边国际合作在逃追赃工作中主要表现为双边国际刑事司法协助。[26]它不仅包括文书送达、调查取证、赃款赃物的扣押等小型协助形式,还包括引渡、刑事诉讼移管、相互承认和执行刑事诉讼判决裁定、已定罪资产的处理(实际扣押、冻结、追缴与返还)等高级形式。[27]2015年中国同意大利、法国的引渡条约正式生效。截至2019年7月底,我国与16个国家签署了被判刑人移管协议。[28]截至2019年6月,我国已经和78个国家签订了121项引渡和司法协助条约。[29]中美、中加之间没有引渡协议,但是中国已与美国、加拿大建立了司法与执法合作机制,签订了刑事司法协助协定。

   反腐败执法合作,是指反腐败执法机构间开展的点对点合作,这是一种非正式合作。反腐败执法机构间合作不涉及强制措施,依据的是我国与国(境)外反腐败和执法部门签署的合作协议或谅解备忘录,不需要以国际条约为基础,简便易行、灵活多样、效率较高。主要内容包括相互提供反腐败执法信息、边控、拒绝入境、协助安排与证人或犯罪嫌疑人面谈、协助开展个案执法、经验交流等。这一合作方式成为没有签订司法协助条约的国家之间的合作依据,但也可以用于已经签订司法协助条约国家间的具体事务合作方案。我国积极与美国、英国、加拿大、澳大利亚、新西兰等国建立双边执法合作机制,[30]并已经在很多具体案件中成功合作。

   我国对外搭建完备的追逃追赃国际合作平台,同时也积极做好国际合作的国内法律储备工作。新出台的《监察法》第六章共三条即第50、51、52条明确了国家监察委员会在反腐败国际追逃追赃中的主体地位,并规定了追逃追赃的具体机制和程序。2018年《刑事诉讼法》新增加了缺席审判程序。当然,2018年《刑事司法协助法》是我国第一部刑事司法协助法。以上文件,使我国追逃追赃国际国内法形成了完备的体系,为刑事司法国际合作提供了法律依据。

   (三)以事实为依据、以法律为准绳

   2015年10月18日,习近平总书记要求,“中国司法机关在进行反腐败国际合作时,对具体案件都应该提供确凿证据。中国是一个法治国家,无论是在国内惩治腐败,还是开展反腐败国际合作,都依法办事,坚持以事实为依据、以法律为准绳。”[31]在反腐败追逃追赃过程中,因为涉及到国家之间的引渡条例与合作关系,更应当谨慎。[32]反腐败追逃追赃不能损害当事人合法权益,还要尊重他国的主权和法律。2018年10月26日实施的《国际刑事司法协助法》是我国国际刑事司法协助的首部全面正式立法,它将过去分散的国际刑事司法协助规范进行整合,形成了体系完整、内容完备的刑事司法协助规范。

   在国内,执法机关必须查清案件事实,按照法律程序开展追逃追赃工作;在与境外协作过程中严格按照国际规则,以法治思维、法治方式追逃追赃,这样才能使犯罪分子心服口服,维护司法权威,在国际上才能有效合作,赢得国际声誉。

   三、追逃追赃中的预防与追查措施

   习近平总书记对追逃追赃工作的具体措施也作了详细的部署。

   (一)追逃防逃两手抓

   2017年1月6日,习近平总书记在第十八届中央纪委七次全会上强调:“我们把追逃追赃纳入反腐败工作总体部署,开展天网行动,现在是打虎、拍蝇加猎狐,坚持防逃追逃两手抓。天网恢恢,疏而不漏。”[33]王岐山同志在该次会议上作的工作报告中也指出:“全面加强防逃工作,新增外逃人数逐年下降。”[34]2019年1月11日,十九届中央纪委三次全会工作报告再次强调要完善防逃机制,一体推进追逃防逃追赃工作。党的十八大以来,我国在加大追逃力度同时,也致力于构建不敢逃、不能逃的防逃机制。

我们注意到,现有的反腐体制中,“追逃追赃防逃”三位一体的机制逐步建立。2018年通过的《监察法》第五十二条要求“国家监察委员会加强对反腐败国际追逃追赃和防逃工作的组织协调,督促有关单位做好相关工作”,提到了“追逃追赃和防逃”三项工作,(点击此处阅读下一页)


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