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江必新:紧急状态与行政法治

更新时间:2020-02-08 10:55:30
作者: 江必新 (进入专栏)  

   如何具体地将紧急行政权纳入法治的轨道,如何协调或缓冲紧急状态与法治状态的冲突,是我们需要进一步研究的问题。总结国外已有的经验,结合我国的实际,笔者认为应当从以下几个方面入手:

   (一)对紧急状态的宣告严加规范

   某一国家或地区客观上出现了紧急状态而不予宣告,就可能贻误时机,使行政机关不能对社会实施有效的管理,从而对公共利益和国民人身或财产造成巨大损害;但政府如果随意宣告紧急状态,又会使国民的权利受到不应有的限制。因此,严格规范紧急状态的宣告具有重要意义。规范紧急状态的宣告,需要采取以下措施:

   要严格界定紧急状态的定义。为了防止政府随意宣布紧急状态、随意启动紧急行政权,也为了防止政府在紧急情况下消极不作为,有必要通过法律确定紧急状态的定义。对于紧急状态各国有不同的定义,如欧洲人权法院将“公共紧急状态”定义为“一种特别的、迫在眉睫的、影响全体人民并对整个社会的正常生活构成威胁的危机或危险局势”。[19]笔者认为,紧急状态的形成,至少需要同时具备以下几个条件:一是危险的异常性,即使国民的生命健康、财产安全或国家财产、政权处于危险之中;二是时间的急迫性,即危险已成现实或迫在眉睫;三是影响的广泛性,即在相当大范围内产生了负面影响或造成了社会恐慌;四是秩序的非正常性,即已严重影响到人们正常的生产生活或使国家机关不能正常地行使权力;五是特别应对措施的必要性,即采取正常的限制办法或措施已不足以维护公共安全和社会秩序或不足以保护国民生命健康和财产安全、维护政权的生存,因而必须采取特别的应对措施才能恢复秩序或保护国民生命健康和财产安全、维护政权的生存。

   明确规定紧急状态的确认主体。对于紧急状态是否形成以及危险的程度,不同的人可能会有不同的感觉、认识和判断。为了统一认识,减少紧急状态确认的随意性,增加宣告的权威性、认同感,紧急状态的确认主体必须是法定的权威机关。根据国外的宪法规定,紧急状态的确认主体一般为立法机关[20]或国家元首。[21]行政机关通常不具有最终的确认权(需国家元首或立法机关的同意、确认或批准)。地方国家机关除联邦制外通常不享有确认权。军事机关只在战争时期拥有一定的确认权。许多国家规定紧急状态的确认权由两个或两个以上的机关共同行使,有的还规定由全民复决。根据我国宪制体制,由战争和政治动乱、社会骚乱引起的紧急状态,原则上应由全国人大常委会宣布;由自然灾害和公共卫生引起的紧急状态,原则上可由政府宣布。

   具体规定确认紧急状态的程序。紧急状态的确认事关国民的基本权利,必须进行程序控制,即紧急状态的确认必须符合法定程序或正当程序,违反法定程序的确认不具有法律效力。紧急状态的确认通常分为请求或提议(包括地方政权机关的请求和法定机关的提议)、批准或同意(包括有权机关及其批准、同意方式或者表决或通过程序)、宣布或公告(包括法定的内容和方式)、延长或终止(包括延长或终止紧急状态期限的条件和程序)、追认或复决(对紧急状态确认的事后审査)等环节。设定确认程序必须注意以下几个问题:确保对紧急事实和危险程度判断的准确性;建立制约机制,防止确认权的滥用;强调程序的快捷,以防贻误时机。

   设定认可或追认程序以强化监督。紧急状态一旦发生,应及时由有权国家机关予以确认。但为了减少灾难或损失,可以在事前做出预告。如果有权批准或确认紧急状态的国家机关闭会或个人不在岗,可由其他国家机关代为确认,但事后须得到有权机关的认可或追认。有权机关或个人可以变更、撤销或终止非法或不合理的确认,但一般不否定已经产生的法律效果。

   (二)明确规定政府及有关机构在紧急状态下的职责和义务,防止渎职或失职现象的发生

   如有的国家的法律规定,政府在紧急状态出现后,应迅速制定应急预案,组织有关突发事件信息的收集、分析、报告和发布,对突发事件现场及时有效地予以控制,积极采取救助遇难、遇险、致病、致伤人员,防止危险扩大的措施,组织应急设施、设备、救治药品、医疗器械及其他物资、技术的调度和储备,等等。为了防止在关键时刻出现渎职或失职情况,法律必须明确规定有关机关和工作人员的具体职责,为渎职和失职行为设定明确的法律后果,并建立有效的责任监督和追究机制。

   (三)严格规定不同类型的应对措施的适用条件,以防止紧急行政权的滥用

   为了防止紧急行政权的滥用,需要对各种应对措施的适用条件做出明确规定,尤其是戒严和军事管制等措施。

   对于戒严的条件,有的国家规定比较原则,具体由有关当局自行判断,但通常设定程序加以限制。[22]大多数国家都要求只有在出现情况极其严重的紧急事态,用正常手段不足以维护宪法和法律秩序的时候,才可以实行戒严。[23]有的国家划分了戒严的种类,并对不同种类的戒严规定了不同的条件。[24]笔者认为,戒严必须同时具备以下三个条件:(1)紧急危险局势表现为暴力冲突(这种冲突既可以是由一国内乱引起的,也可能是由外部侵略造成的);(2)紧急危险局势非常严峻,直接威胁到国家政权的巩固和人民生命财产的安全;(3)正常的行政和司法手段不足以维护宪法和法律秩序,不能有效地消除紧急危险事态。

   对军事管制的适用条件应当规定得更为严格。军事管制只有在战争或内乱引起严重危机、用戒严以下的手段不足以维护宪法和法律秩序时才能适用。适用军事管制必须同时具备以下两个条件:一是紧急状态达到非常严重的程度;二是采用戒严以下的手段无法消除紧急状态,维持或恢复宪法和法律秩序。

   (四)明确规定各种宏观应对措施所能够行使的权力和采用的手段

   无论是动员还是宵禁,戒严还是军事管制,均需要采取一系列的具体手段和行为,需要行使一定的权力。这些权力主要有:紧急立法权、紧急财政权(增加财政拨款或变更预算)、对公民人身的特别强制权、对公民组织的财产的征用征调权、紧急情况下的警察权、对现行危急犯罪的紧急处置权、无法预料的情况发生后的灵活或便宜行事权以及对有关事项的行政指导权等。在法治的状态下应当尽可能地对各种宏观措施所能采用的具体手段、措施和行为做出明确的规定,而不应“不加限制地交给政府一张空白支票,让政府在紧急状态下自己去任意确定自己行使何种权力”。[25]以戒严为例,各国关于具体措施的规定大体具有以下几种类型。一是通过特定机关在戒严期间发布特别命令明确规定必须采取的措施和手段。如土耳其宪法第122条规定,在戒严期间,内阁在总统的主持召集下,得就内战状态的必要措施发布具有法律效力的命令。1988年8月10日,缅甸首都仰光军区司令发布的戒严令规定:(1)即日起在仰光地区实行宵禁(从上午8:00至下午4:00);(2)禁止5人以上(包括5人)在街上聚集、行走,禁止游行、演讲、呼口号、鼓动,以及制造动乱和违法行为。二是在戒严法中对可以采用的手段具体加以列举。法国戒严法规定,在戒严区内,当出现导致一场外来战争的危险时,军方有权逮捕罪犯,搜查、收缴武器弹药,管理出版物和集会等。再如韩国戒严法规定,为执行戒严任务,成立戒严司令部,由戒严司令官总负责。从宣布“非常戒严”时起,戒严司令官掌管戒严区内的一切行政和司法事务。在“非常戒严”地区,戒严司令官认为军事上需要,有权对逮捕、拘押、没收、捜查、居住、迁徙、言论、出版、集会、结社、团体行动等事项进行特别处理,并将内容提前公布。戒严司令官可依法动员或征用民夫,必要时可命令对军事所需物品进行调査、登记和禁止运出。不得已时,可在“非常戒严”地区破坏或烧毁国民财产,并在事后对造成的损失进行正当的赔偿。法国戒严法规定,戒严令宣布后,行政当局维持秩序和治安权力全部移交军事当局。在因武装暴力引起十分紧急情况,宣布戒严时,赋予军事法院特别管辖权。军事当局在戒严期间享有以下权力:(一)白天或夜间进入居民住宅搜查;(二)驱逐惯犯和在戒严地区无住宅的个人;(三)勒令交回武器和弹药,并可进行搜查以及强行收缴武器和弹药;(四)禁止被认为可能引起或维持骚乱的出版、言论和集会。

   总之,这种授权应当尽可能具体,应当尽量减少概括授权,更不允许开“空白支票”;应当确定紧急权力的边界及范围,不允许无限授权,即使是便宜行事也应要求其遵循一定的原则和要求。

   (五)用立法机关、国家元首、司法机关的紧急权限制、制约紧急行政权

   为了防止紧急行政权的滥用,有必要用用立法机关、国家元首和司法机关的紧急权限制、制约紧急行政权。从其他国家的实践来看,主要有以下方式。

   一是由立法机关或国家元首确认或宣布紧急状态。巴基斯坦宪法第232条第1款规定:“如果总统认为,由于战争或者外来侵略或者省政府无力控制的内部动乱,而出现威胁巴基斯坦或其任何部分安全的严重紧急情况,有权发表公告宣布紧急状态。”阿拉伯也门共和国宪法第90条规定:“共和国委员会主席在征得共和国委员会、内阁和协商会议同意后,得宣布国家进入战争或紧急状态,接受停战或媾和。”

   二是由立法机关或国家元首宣布实行宏观应对措施。例如,军事管制和戒严在相当多的国家应由最高国家权力机关宣布和确认,一般不单独授予行政机关宣布军事管制和戒严之权。如阿拉伯联合酋长国临时宪法第115条就规定:“在最高委员会闭会期间,最高委员会可以授权联邦总统及部长会议共同颁布上述命令作为紧急指示,但其批准权仍属最高委员会所有。但是,最高委员会不得授权总统及部长会议签订国际协定及条约,宣布实施或取消军法管制,宣布战争防御状态,任命联邦最高法院院长及法官。”前苏联宪法规定,戒严的宣布权属于苏联最高苏维埃主席团。匈牙利宪法规定,匈牙利人民共和国主席团有权宣布戒严。西班牙宪法规定,戒严状态的宣布,要由众议院批准,并由众议院宣布。[26]

   三是由立法机关行使紧急状态的最终确定权。如委内瑞拉宪法第242条规定:“如果宣布处于紧急状态或者如果限制或停止保证,所适用的声明应当在部长会议上加以决定,并且在公布后的10天之内提请两个议院的联席会考虑。”

   四是由立法机关或国家元首发布或与行政机关共同发布适用于紧急状态的有关法令。如1987年菲律宾宪法第6章第26条第2款规定:“任何法案,非在不同日期经过三读,并于通过前3日将最后定稿的印刷文本分送各该院全体议员,任一议院不得予以通过而成为法律。但经总统证明,为应付公共灾难或紧急情况,有必要立即通过的法案不在此限。”阿拉伯联合酋长国临时宪法第113条规定:“在最高委员会闭会期间,如因刻不容缓的紧急情况,必须立即颁布联邦法律,联邦总统和部长会议可以法令形式共同颁布具有法律效力的必要的法律。但其内容不得和本宪法的规定相抵触。”

五是赋予总统停止有关公民基本权利和自由的宪法条款或法律的实施或改变其实施效力的权力。1919年8月颁布的德意志共和国宪法(即魏玛宪法)第48条规定:“如果威胁或严重危害德国的公共安全与社会秩序,总统可以采取必要措施,直至用军队进行干涉。为此,总统可以暂时停止一部分或全部下述各条规定的基本权利。”[27]阿富汗宪法草案第135条第4款规定,在紧急状态期间,总统有权“中止或修改宪法第三章部分条款的法律效力”。菲律宾宪法第7章第18条规定:“在遇到侵略或叛乱时,总统得因公共安全的需要而在不超过60天的时期内停止施行人身保护令特权,或在菲律宾全国或任一地区实施戒严令。在宣布戒严状态或停止施行人身保护令特权的48小时内,总统应亲自或书面报告国会。”孟加拉国宪法第141条(丙)规定:“1.在紧急状态公告令实施期间,总统可发布命令宣布,在紧急状态公告令生效期间或命令中指出的较短时间内,中止要求任何法院实施命令中指出的本宪法第三章赋予的基本权利的权利和中止任何法院为实施上述基本权利而审理的一切未决诉讼。(点击此处阅读下一页)


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