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江必新:紧急状态与行政法治

更新时间:2020-02-08 10:55:30
作者: 江必新 (进入专栏)  
并不直接领导和指挥国家机构和社会管理,一旦大规模暴力行动消失,军事当局的使命即告完成。三是应对措施的强度不同。军事管制以军事当局有效接管国家政权为目的,只要用非军事应对措施能解决问题,就可以不采用军事手段。戒严则必须采用军事对抗手段来对付紧急危险局势,直至紧急危险事态消除。

   三是实行宵禁。宵禁是为了恢复正常的社会秩序,禁止居民在夜晚某一段时间外出活动,或在夜晚采取特别许可证通行制度。宵禁一般在危险局势发生之后采取,有时与戒严并用,有时则单独使用。各国对宵禁时间的规定不尽相同,但一般是从头一天深夜至次日凌晨6点,如玻利维亚的宵禁时间为午夜到凌晨6时,阿尔及利亚首都的宵禁时间为24点至凌晨6点、远离首都的城市为22点至凌晨5点。宵禁期间通常采取下列措施:禁止居民在公共场所活动;断绝交通;实行通行证制度,出门须持有军事当局颁发的通行证;违反规定不听劝阻者,军警有权予以拘留直至开枪。宵禁任务一般由军队承担,地方社会治安力量也可以适当协同承担或协助宵禁工作。

   四是实行总动员。动员是一种积极的紧急对抗措施,其目的在于发动全体国民共同奋斗,对付紧急危险局势,尽力减少紧急危险事态给国家和国民所造成的损失。从涉及的地域范围看,动员可分为全国总动员和局部地区动员。从动员的目的看,动员可分为战争动员、战备动员和救灾动员等。动员以动员令的形式发布,往往在紧急状态令颁布后发布,但有时为了抗灾抢险,也可在不发布紧急状态令的情况下发布动员令。

   五是限制或停止公民权利。保障基本人权不受侵犯是民主宪制的基本原则之一,同时也是衡量一个国家法治水平的标志。但是,由于紧急状态的特殊危险性,为了更好地、更长久地保护公民的基本权利和自由,相当一些国家都对宪法中所确立的基本人权做出一定的限制。不同的国家限制或停止公民权利的范围不尽相同。有的国家法律规定,限制的范围应包括公民的各项基本权利。如孟加拉国宪法第141条(丙)规定,在紧急状态公告令实施期间,总统可发布命令宣布,在紧急状态公告令生效期间或命令中指出的较短时期内,中止公民基本权利。也有的国家法律只对公民的部分基本权利做出限制。如马来西亚宪法第149条规定,在实施紧急状态期间,公民的人身自由、禁止驱逐出境和迁徙自由、言论结社集会自由、财产权利等应受到限制。归纳起来,受到限制或停止的权利主要有:人身自由,不得从事强迫劳动,刑事诉讼中的一些诉讼权,居住和迁徙自由,住宅不受侵犯,通信自由,结社集会自由,国家赔偿,言论自由,从事职业、经营权,罢工权等。[13]

   (四)依法或依职权采取具体应对措施权

   在某种具体的紧急状态中,或者在实施某种宏观措施中,都不能不涉及具体行政手段或具体行政措施的运用。这些具体措施可能涉及所有具体行政行为的运用,但主要有以下几类:

   一是有针对性地建立机构和相应的制度。如建立全国或地方应急处理机构和相应的专业机构;建立相应的责任制度;制定全国或地方应急预案;建立监测和预警机制;建立有关报告和公布制度;建立有关措施实施程序制度;建立财政支持制度等。[14]

   二是征调与征用。征调是指政府强制有关公民提供一定劳务或者财物的措施,如调用民工。征用是指政府有权使用公民或组织的动产或不动产,如征用房屋和交通工具。紧急状态下的征调和征用,具有较强的强制性和即时性。

   三是实行强制隔离、强制检疫、强制医疗、强制驱散等强制措施。如对疫区实行封锁,对被污染水源实施封闭,对疑似病人进行强行隔离,在一定的期间内强制停课、停业、停工、停产等。

   四是给付措施。包括实施必需品供应、提供设施设备技术、实施补助奖励抚恤等措施。如我国《突发公共卫生事件应急条例》规定,县级以上各级人民政府及其卫生行政部门应当对参加突发公共卫生事件应急处理的医疗卫生人员给予适当补助和保健津贴,对做出贡献的给予表扬和奖励,对致病、致残、死亡人员按规定给予补助和抚恤;县级以上各级人民政府应当提供必要资金,保障因突发公共卫生事件致病、致残的人员得到及时、有效的救治;国家对边远贫困地区突发公共卫生事件应急工作提供财政支持。

   五是对交通、通信、食物、水源等采取的管制性措施。如我国《突发公共卫生事件应急条例》规定,突发公共卫生事件应急处理指挥部根据突发公共卫生应急处理的需要,可以对食物和水源采取控制措施。

   六是对相关事项的行政指导权。例如,中国政府和相关部门在抗击非典的斗争中,行政指导得到了比较充分的运用。国家卫生部先后发布了《公共预防传染性非典型肺炎指导原则》《传染性非典型肺炎推荐治疗方案》《公共场所预防传染性非典型肺炎消毒指导原则》等指导性规范文件,取得了较好的效果。

   七是对违反紧急状态时期所颁布的法令及其他相关违法行为的制裁权。如我国《突发公共卫生事件应急条例》在罚则中对卫生行政部门、疾病预防控制机构和医疗机构及其工作人员不依法履行职责做出了严格的行政处罚、行政处分甚至追究刑事责任的规定。

  

   三、紧急行政权受法律规制的可能性

   紧急行政权在相当长的历史时期内都不受法律的规制,而且这被视为理所当然。如英国思想家洛克把行政紧急权力和行政非常权力称为“行政特权”,并认为,在某种场合,法律应当让位于执行权。因为世间常能发生许多偶然的事情,遇到这种场合,严格地、呆板地执行法律反而会有害(例如,邻居家失火,不把一家无辜的人的房屋拆掉来阻止火势蔓延)。[15]这种观点之所以长期占据支配地位,主要原因在于以下几个方面:紧急行政权被认为是国家行政机关(包括国家元首)的天然特权或习惯权力,行政机关在紧急状态下的行为被认为是国家行为、统治行为或主权行为,不能由法律加以规定;[16]紧急行政权被认为具有高度的政治性、政策性,不宜由法律加以规范;在紧急状态中,社会关系具有高度的复杂性、频繁的变动性,需要行政机关具有高度的机动性、灵活性、权变性,难以由法律加以规范。[17]

   但是,各国的宪制制度和民主法治发展的轨迹表明,紧急行政权及其运用正在不断地被纳入法治的轨道。其原因在于:其一,行政权的强化是一把双刃剑。同其他行政权一样,紧急行政权同样有被滥用的可能性。紧急行政权是一种必要的权力,但又是一种最为危险的权力。如果认为情况特殊,政府就可以为所欲为,各部门、各地区可以各行其是,权力就会无序行使,社会就会出现新的混乱。而且,紧急行政权是一种影响力和支配力极大的权力,稍有不当就可能影响国家的命运和人民的根本利益。紧急行政权在一些国家的运用实践表明,它是一种最容易被滥用的权力。

   其一,不少国家或地区在紧急状态中造成了大量的人道主义灾难,有的肆意践踏或随意剥夺国民的基本权利,有的借机实行非法的政权更迭,有的甚至对国民或外国侨民采取灭绝人性、惨无人道的手段。其二,紧急行政权如果没有合法的权力来源,就不会具有普遍的、持久的感召力;紧急行政权如果没有必要的规范和约束,就难以取得法律强制力的支撑;紧急行政权如果没有必要的自律和他律,就得不到国民的普遍认同和支持。其三,紧急事件的重复出现以及各国之间的相互学习,使人类逐步认识到了处理紧急事件的一些基本规律,从而为紧急状态的法治化创造了条件,也打破了紧急行政权不能或难于规范的神话。基于上述理由或原因,人们普遍认为,应当将紧急行政权纳入法治轨道。[18]绝大多数国家都建立了相应的应急法治。一个有较高治理水平的法治政府,不仅能在正常社会状态下运用法律维护好社会秩序和国民权益,而且能在非常时期做到依法(包括一般法和特别法)办事。

   紧急行政权的法治化过程经历了一个相当长的历史阶段。即使从1628年英国通过权利请愿书对戒严加以规定开始计算,也经历了375年的时间。综合世界各国的经验,紧急行政权的法治化主要是通过以下几种途径实现的:

   一是通过宪法对行政机关给予概括的授权,从而将紧急行政权纳入法律规制的范围,并通过对立法机关、国家元首、司法机关紧急权的授予,设定重大紧急行政权的行使程序以制约紧急行政权的行使,绝大多数国家的宪法都有相关内容的规定,所不同的是有的规定比较详尽(用专章加以规定),有的规定比较简略(用专门条款加以规定)。我国现行宪法对紧急状态(戒严)的宣告有原则性规定,但缺乏制约机制明确的程序性规定,更没有有关公民在紧急状态下基本权利最低保护限度的规定,有必要在修改宪法时加以完善。

   二是制定紧急状态基本法,对紧急行政权做系统、详尽的规范,如英国1814—1915年的王国保护防卫法、1920年和1964年的紧急状态权力防御法,美国1975年的全国紧急状态法,法国1955年4月3日颁布的紧急状态法,苏联1990年4月3日最高苏维埃通过的紧急状态法律制度法等。所有紧急状态具有一定的共性,为了调整紧急状态下出现的有别于平时但相对各种具体的紧急状态又具有一定共性的特定关系,事先制定一般紧急状态法是必要的。一旦紧急状态出现,政府和有关机构就可以进入特别程序,行使特别权力。在这种状态下,政府和有关机构行使紧急行政权就有了明确的法律依据。我国目前尚未制定紧急状态基本法,在各种特别紧急状态法尚不完备的时候,一旦遇到尚未制定特别紧急状态法的领域发生紧急状态,就会出现无法可依的局面。

   三是制定有关具体紧急状态的单行法(即特别紧急状态法)对特定的紧急状态应对措施或特定的紧急状态进行具体规范,如美国1871年4月20日的三K党法案、1973年的战争权力法、1975年的国际经济紧急权力法,法国1849年8月9日颁布、1878年修改的戒严法,我国全国人大制定的戒严法、传染病防治法、防洪法、防震减灾法以及2003年5月国务院制定颁布的《突发公共卫生事件应急条例》等。此外,相当一些国家都颁布了传染病或疫病防治法、防灾减灾法等法律。特别紧急状态法对具体规范紧急行政权的具体运作,更具有针对性和可操作性。我国目前在特别紧急状态法的立法方面,虽然取得了一定的成就,但尚有诸多领域还没有特别紧急状态法加以规范,而且有的是“急来抱佛脚”,缺乏全面和理性的思考,因而有必要制定系统的特别紧急立法规划,不断完善我国特别紧急状态立法体系。

   四是在其他单行法律、法规中规定有关应对紧急状态的内容,如日本的自卫队法和警察法、许多国家的集会游行示威法等法律。目前,我国的某些单行法律、法规,如警察法,集会、游行、示威法等涉及紧急行政权行使的有关内容,但是还不全面,有些法律应当规定而没有规定,需要在修改有关法律时加以完善。尤其是对于正在酝酿起草的行政程序法来说,应当辟专章或专节对有关紧急行政权的行使问题加以规定。

   五是加入国际公约,将紧急状态纳入国际公约的调整范围。如《公民及政治权利国际公约》《欧洲人权公约》《巴黎最低标准》《国际劳动公约》等都涉及紧急状态的内容,都对紧急行政权做出了相应的规范。通过以上规范途径,规定了在紧急状态时期如何处理国家权力与国家权力、国家权力与公民权利、公民权利与公民权利之间的关系,从而形成了紧急状态法治化的宪法和法律基础。将紧急行政权纳入国际公约的调整范围,实际上是将紧急行政权纳入国际社会的监督范围,显然有利于紧急行政权的法治化。但是,在相关的国际组织被个别超级大国操纵的时候,或者在国际组织本身的法治化尚有疑问的时候,要防止有人借机干涉主权国家的内政。我国目前已经签署《公民及政治权利国际公约》,正式加入后将需要通过具体的法律、法规将有关内容转变成国内法,使得国内法更好地与相关公约接轨。

  

四、规制紧急行政权的基本思路 (点击此处阅读下一页)


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