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陈亦超:我国选举中的“另选他人”制度及其完善

更新时间:2020-02-04 00:09:55
作者: 陈亦超  

   “另选他人”虽然不是我国选举制度中的一项独创制度,但与其他国家相比也较有特色。有的国家在相关法律中反而明确禁止另选他人,如果填写了候选人以外的姓名则作为废票处理。例如日本公职人员选举法第四十六条明确规定,选民只能在选票上填写一名候选人的姓名;在第六十八条关于无效选票的规定中也提出,填写一名以上候选人、填写不清楚或者填写候选人以外的其他姓名都属于无效选票。实践中,在由选民直接选举议员的选票上通常也都印上了两条提示,一是只能在下方框内填写一名候选人;二是请勿填写候选人以外的其他人名。加拿大2000年《联邦选举法》在第七十六条规定,任何填写除候选人以外姓名的选票都是无效的。根据《联邦选举法》的草案说明,这一条规定的目的就是为了防止“另选他人”。有的国家虽然允许“另选他人”,但是有些未在法律中予以明确,有些也设置了一些限制条件,例如美国在实践中,各州不论是手写的选票还是电子触摸屏的投票机,通常都会在正式候选人下方设置“另选他人”(Writer-in)的选项,但是联邦立法并没有对大选投票中是否可以“另选他人”作出明确规定。从我国选举规范中对于“另选他人”制度的规定分析,主要有几方面特点:

   (一)法定权利性

   我国对于“另选他人”的相关规定均明确采用“可以”的表述,与投赞成、反对和弃权并列规定。从文义解释的角度,采用“可以”的表述,在立法技术上是一种赋权性规定。因此,可以将另选他人理解为是我国相关法律明确赋予选举人的一种权利。这项权利是选举权项下投票权的一部分。选民或者代表在投票时,投赞成、反对、弃权或者另选他人,都应该作为投票权的组成部分。从法定权利的角度理解,如果在有关选举中组织方通过各种手段不允许“另选他人”,例如在选票上不印制“另选他人”的选项,或者在计票过程中不将“另选他人”的票数计入,都属于侵犯选民选举权的行为。

   (二)范围广泛性

   我国另选他人制度涵盖了从基层到国家层面的各级各类选举,不论是直接选举还是间接选举,不论是选举人大代表还是选举有关国家机关领导人员,不论是乡镇基层选举还是国家层面的选举,都可以采用另选他人的投票方式。有些国家只能在某些选举中采用另选他人,而有的选举中则不能另选他人。例如,美国在许多市、郡或者学校教育委员会的选举中,都会通过预选筛选正式候选人,大部分州都规定在这类预选中不允许另选他人。

   (三)行权简易性

   单从规定“另选他人”的条款看,我国对于另选他人是在投票环节进行规定,并没有任何限制。但是考虑到在不同选举中,对于选举对象的资格条件规定,并不能说我国对于另选他人并没有任何限制。以人大代表选举为例,虽然选举法第四十条规定,选举人对于代表候选人可以投赞成票,可以投反对票,可以另选其他任何选民,也可以弃权。但是综合宪法和法律其他规定看,我国宪法和法律规定了当选代表的基本条件,此外选举法还有不得贿选,不得直接或者间接接受境外机构、组织、个人提供的与选举有关的任何形式的资助等规定,这些限制对于另选他人的人选也是当然具有约束力的。如果存在这些情形,虽然在投票、计票环节不一定直接宣布选票作废,但是在代表资格审查委员会进行审查后,可以宣布当选无效。但是,这些限制条件与其他候选人的要求是一致的,并没有设置针对另选他人的特殊限制。例如,美国很多州的立法中都对“另选他人”的人选资格作出限制性规定。虽然投票人通过“另选他人”的方式将选票投给某人,但是如果他未能依法履行相关申报程序,则投给他的选票将不予统计。如得克萨斯州要求提交意向声明,并要求根据参选职位不同缴纳相关费用,如有意成为联邦参议员选举时“另选他人”的人选,需要缴纳5000美元。(15)

  

   三、“另选他人”制度对选举权实现的补充作用

   所谓“选举”,从一般语义上说,可以泛指通过一定的程序和方式选出某人担任代表或者特定职务的行为,例如《现代汉语词典》就将“选举”解释为“用投票或举手等表决方式选出代表或负责人”。(16)在这个层面上,选举在现代民主社会中广泛存在于社会生活的各个领域中,一些民商事的法律也不乏将“选举”作为特定职位产生方式的法定要求。例如,公司法出现选举的规定多达17处,涉及股东会的职权、董事会和监事会中职工代表产生、监事会主席产生等。(17)但就作为一项基本权利而言,选举权所涉及的“选举”具有特定的含义,通常被界定为符合法定资格的公民根据自己的意愿,依照法定程序和方式,选举代表机关的代表或者某些国家公职人员的行为。(18)

   (一)国家保障选举权实现的积极义务与消极义务

   一项权利的实现体现在国家的保障义务方面,既包括消极义务也包括积极义务,这两方面如同一枚硬币的一体两面,既各有区别、各有侧重,又相互联系、相互渗透。但是事实上,就具体一项权利而言,同样一项制度中,国家的保障和侵害总是相伴而行。例如,国家建构基本权利实现所必需的制度,提供基本权利的组织与程序上的保障,固然可以看作是国家将基本权利的内涵予以具体化的过程,体现着国家对基本权利的积极保障,然而这一具体化的过程也同样意味着基本权利的内涵被限定在一定的范围之内,这在实际上可能就是对基本权利的侵害。(19)

   具体到选举权,《世界人权宣言》第二十一条第三款规定:“人民的意志是政府权力的基础;这一意志应以定期的和真正的选举予以表现,而选举应依据普遍和平等的投票权,并以不记名投票或相当的自由投票程序进行。”选举的目的是为了表现人民对于政府组成的意志,因此选举的要义在于真实,即反映选民的真实意愿。(20)从国家的消极义务而言,保障选举权的实现要求尽可能排除国家对于个人真实意志表达的干预。而从国家积极义务看,为了使得尽可能广泛的个人行使选举权,各国需要普遍建立各项选举制度,包括候选人制度。通过对候选人的提名和充分信息公开,在现代国家大规模选举中提供了意志表达的客观可能性。但是,必须承认世界选举制度普遍使用的候选人制度下,最终可供选民选择的候选人名单本质上是通过各种非普遍性参与的筛选程序处理后的,所以仅仅从保障投票权的角度进行制度设计,不论是差额选举、无记名投票还是秘密写票等方式,投票权行使的前提就已经被限定在了候选人名单,很难确保候选人中一定有能反映选民真实意图的人选。

   (二)现代选举制度对于选民真实意图表达的限制

   如上文所述,在现代国家中由于参与选举的选民人数众多,通过实施候选人制度,可以有效集中选票,提高选举的成功率,体现选举效率性。(21)同时,虽然选举权与被选举权经常被一并认为是一国公民的基本政治权利,但是很多时候公民获得选举权的资格与被选举权的资格是不同的。不论从我国还是外国选举制度看,对于不同职位的候选人资格条件,往往要高于选举人的资格。因为从理论上来讲,候选人要代表选民参与国家政治生活和社会公共管理,因而需要具备能够准确传达选民意愿,并能为选民赢得一定利益的能力。(22)候选人制度通过实施候选人提名、登记、公示等程序,可以确认候选人是否真正符合相关资格条件,同时在一些国家还对其竞选行为和资金使用进行监管。但是经由候选人制度的严格把控,最终选举人在行使投票权时可供选择的候选人可能都无法真实反映选举人的实际意愿。

   与候选人制度相关的还有关于提名权行使的限制。大部分西方国家在政党政治体制下,在候选人提名环节重视政党提名的候选人,特别是通过立法确保一些比较大的政党在提名候选人中的优先权,而对于一些小政党提名或者选民提名的候选人,则附加了一些限制条件。根据美国各州宪法或者法律规定,除民主党和共和党提名的候选人直接成为正式候选人以外,其他党派提名的候选人或者没有党派支持的独立候选人,都必须提交一定数量的请愿签名,才能够成为最后大选的正式候选人,例如,亚拉巴马州要求是全州注册选民数量的3%的签名,加利福尼亚州规定是2%。我国选举法规定:“各政党、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表,十人以上联名,也可以推荐代表候选人。”从规范本身分析,不论是执政党、参政党、人民团体或者选民联名提名,都具有相同的提名权。从数据统计看,以北京市为例,2016年底刚刚结束的新一届乡镇人大代表换届选举中,选民10人以上联名推荐当选的8812人,占全部当选代表的88.6%,选民的提名权相对行使较好。但是从规范本身看,我国选举法也设置了一系列提名候选人的筛选程序,例如在直接选举中,由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐的代表候选人名单要经过选民小组讨论、协商或者预选的程序,才能最终确定正式代表候选人名单。在这一程序中,就势必存在选民希望推举的候选人最终没有进入正式代表候选人名单。

   (三)“另选他人”制度是对选民真实意图表达的补充完善

   “另选他人”的特点是,凡是有投票权的人,事实上都可以在正式选举中享有提名权,如果某个人选在选举中获得法定票数,只要符合候选人的一般资格条件,即使没有被事先提名,该人选也可以当选。在投票环节采用“另选他人”方式是通过一项行为同时行使了选举权的两项具体内容,即提名权与投票权二合一。公民在另选他人过程中,实质上是先通过行使提名权,将其所选择的人选越过所有的候选人提名程序,直接列入了最后的候选人名单,其次为该人选投上一票。考虑到选举权的制度性保障中,不论是在规范逻辑还是在实际操作中,都存在不能充分反映选民意愿的可能性。另选他人正是为了解决选举中的候选人制度对于公民真实意愿表达实现的限制而做的补充性设计,当正式候选人名单中的所有候选人都无法体现选举的真实选举意愿时,选民可以突破候选人名单的限制,通过采用“另选他人”的方式提出其他人选,并为其投票。

  

   四、我国“另选他人”制度的问题与完善

   从上述特点中可以进一步归纳出,我国选举规范制度中对于“另选他人”的规定,贯穿于各级各类的选举。不论是县乡人大代表直接选举、村委会和居委会选举,还是在全国人民代表大会上选举国家主席,都将“另选他人”作为选民或者代表的一项权利,可以在投票过程中不加任何限制地使用。从目前的制度规范看,不论是从规范体系内部的自洽性而言,还是从实践的科学性而言,都还存在一些有待商榷的问题值得深入研究。

   (一)投票权主体与提名权主体之间的差异

如上文中所述,“另选他人”的实质是选民在投票过程中同时行使了提名权和投票权。从我国法律规定看,投票权享有的主体是选民个人,这一点是毋庸置疑的。但是就提名权而言,情况相对比较复杂。我国选举法规定选民或者代表,十人以上联名,可以推荐代表候选人。单从这一正常的候选人提名程序看,单一的选民或者代表个人并不是提名权实施的主体。单从法律本身规定而言,选民是否具有提名权,可以进一步研究,但即使有,这一提名权也是不完整的,这也是与世界主要国家选举制度的规定相一致的。但是在国家机关领导人员选举中,法律明确规定了选民或者代表不是行使提名权的主体。例如,全国人大组织法第十三条规定,全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长、秘书长、委员的人选,中华人民共和国主席、副主席的人选,中央军事委员会主席的人选,最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的人选,由主席团提名,经各代表团酝酿协商后,再由主席团根据多数代表的意见确定正式候选人名单。根据这一规定,主席团为上述人选的提名权行使主体,代表不具备提名权。但是,另选他人制度设计实质上绕开了选举制度中的候选人提名制度,而赋予了选民或者代表个人独立的提名权,即使只有一位选民或者代表在投票时另选他人,被“另选”的人在计票时也将被列入候选人名单并获得一票。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《浙江社会科学》2019年第3期
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