返回上一页 文章阅读 登录

屠振宇:一人一票原则在我国的适用

更新时间:2020-01-31 18:00:50
作者: 屠振宇  
而如何统计人数,自然成为实践这一原则的一项先决条件。如果人数统计混乱不清,那么票值的相等就失去意义,平等也就无法企及。

   (一)关于人口数的界定

   一般认为,现行选举法第25条中的“人口数”,是指根据一定行政区域登记在册的统计人数。以此理解,包括全部自然人在内的总人口数是人数统计的对象。但在实践中,有观点提出,“人口数”可能是指具有选举权的人口数,即选民人数。这种意见建立在对于“人”的一种狭义理解之上。由于自然人和选民之间的差别仍然存在——即便是实行最为彻底的普选制的国家,也都设定了国籍、年龄等选民资格的限制,选举制度下的“人”既可能是指自然人,也可能是指有选举权的公民。从这个意义上讲,将“人口数”限定为“选民人数”的观点,也未必不正确。这两种意见形成了在人数统计上按选民人数还是按总人口数的争论。

   按选民人数还是按总人口数统计的争论,表面上看仅仅是对“人口数”的不同理解,实质上却是两种不同理论路径的分歧,是对“一人一票”原则的不同解读。按选民人数统计的观点,以权利主体为出发点,认为只有选民才是受平等保护的权利主体,因而将“一人一票”原则所保护的平等,理解为享有选举权的选民之间的平等,而不是所有自然人的平等。因此,依据这种解读,统计选民人数对于“一人一票”原则的实施才是有意义的,非选民人口则不应该被统计在内。如果将非选民计算在内,反而会造成对选民选举权平等的不当限制。与这种解读强调权利平等不同,主张按总人口数统计的观点,则从代议制的立场出发,将选举视为政治共同体的选择,而不是单个选民的权利行使。也就是说,选举活动首先是一种制度安排,由代表所组成的代议机关最终应当被看作全体人民的代表。

   “一人一票”原则所强调的平等是人民主权原则的体现,它要求每个代表代表着相等数量的人民,而不是相等数量的选民。依据这种解读,选区内的总人口数才是适当的统计对象。应该说,两种理论皆有其合理性。究竟应当采取何种理论解释“一人一票”原则,到目前为止争论仍在继续。我国选举法上的“人口数”究竟解读为选民人数还是总人口数,亦很难从理论上作出明确的回应。

   但是,就人数统计的实践而言,选民人数与总人口数之间矛盾的实际表现,并非总是像理论争议那么剧烈。事实上,按选民人数还是按总人口数界定“人口数”,在选区人口结构差别不大的情况下,常常不会产生真正的问题。只有当一地的人口结构与另一地的人口结构之间存在较大的反差时,按选民人数还是按总人口数界定“人口数”,才会被当作一个正式问题提出来。例如,甲乙两地的总人口数相当,但由于甲地居住的大部分是未成年人,所以甲地的选民人数就会少于乙地,此时按选民人数还是按总人口数界定“人口数”,在选区划分时就会造成较大的不同。若按总人口数统计,则甲地可以产生与乙地相同名额的代表,会使乙地选民认为不平等;若按选民人数统计,则甲地产生的代表将明显少于乙地,也会遭致甲地居民的不满。当然,即使发生此类不平等争议,也恐怕只是极端情况下的个别现象。因为人口结构不仅复杂(如外来人口等其他因素的存在)而且多变(因人口流动而不断变化),局部的不平等可能来不及得到解决,就已经发生了新的变化。正因为如此,人口数是按选民人数还是按总人口数界定的问题,在国外的选举实践中,至今也没能给出一个明确的回答。例如,美国联邦最高法院在1996年审理的伯恩斯诉理查森案(Burns v.Richardson)中,就曾面对这一问题。在解释“人口数”时,美国联邦最高法院认为,通常采用的定义是总人口数,即任何代表人所代表的总人口数相等。在该案中,夏威夷州的划分选区计划却采取选民人口数的界定。按照选民人口数,欧胡岛只分得夏威夷州立法会51席中的37席,但是如果采取总人口数,那么欧胡岛将分得51席中的40席。导致3个席位差距的原因在于,欧胡岛上有大量来自外州的驻军,这些军人不是选民。那么,夏威夷州的划分选区计划是否违反“一人一票”原则?对此,布伦南大法官撰写的多数意见认为,平等保护条款并没有要求按照总人口数统计,两种界定并没有产生实质性的差别,夏威夷州以选民人口数为标准的名额分配方案是可以接受的。[14]不难发现,美国联邦最高法院不愿给“人口数”下一个确切的定义,也不愿纠缠其中的理论分析,而是以无实质性区别为由,认定两种界定都可以接受。

   值得关注的是,“人口数”的界定争议在我国以一种特殊形式显著地表现出来。这种特殊表现源于我国选区划分方式上的一个重要特点,即允许按单位划分选区。这一传统可以追溯到中国共产党在革命根据地时的实践。[15]在1953年选举法中,我国的选区曾仅按居住状况划分,[16]但这种划分方式仅仅维持了两三年。国务院发布的《关于1956年选举工作的指示》中恢复了允许按单位划分选区的方式,[17]并一直延续至今。现行选举法第24条规定,“选区可以按居住状况划分,也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分”。这一规定虽然肯定了按居住状况划分选区的首要地位,但依然保留按单位划分选区的方式,从而造成地域选区和单位选区并存的局面。这种并存的局面,直接影响对“人口数”的界定。单位选区之下多是职工,若以公安部门户籍登记的人口数为依据,则很可能因为常住人口数太少,无法建立选区,只能以单位登记在册的职工数为依据进行统计。[18]而职工除个别例外(如外籍员工)都是选民,单位选区的“人口数”实际上变成选民人数。于是,在“人口数”的界定上,选民人数与总人口数之间的矛盾在同一场选举的同一行政区内出现,这种状况在国外极为罕见。如何解决选举实践中按选民人数和按总人口数统计的冲突,是实施“一人一票”原则必须妥善处理的一大难题。

   (二)解决方案的探索

   解决“人口数”统计上两种统计方法的冲突,无外乎两种方案。一种解决方案是在维持两种统计方法并存的前提下,采取有效措施隔离或减少两者之间的冲突,将这种冲突降低到可以容忍的范围。另一种解决方案则是改变两类选区并存的局面,建立统一的统计方法,如有学者指出,“取消单位选区是我国直接选举制度改革势在必行的选择,只有按地域及居住状况来划分选区,才是解决我国目前直接选举中人口数与选民数的矛盾的根本出路”。[19]两相比较,第二种方案就冲突解决而言无疑更为彻底,但目前各地的选举实践仍然沿着第一种思路展开。

   目前各地的具体做法是,将两种选区尽量限定在较少交集的范围内,以避免两种统计方法的直接冲突:农村基本上按居住地划分,城市则主要按生产和工作单位划分。[20]例如,《山西省各级人民代表大会选举实施细则》(2011年修正)仍然坚持这种方式,该细则第19条规定,“选举县、不设区的市、市辖区人民代表大会代表的选区,在农村,一般可以按几个行政村划分选区,人口多的自然村可以单独划分选区,人口少的乡也可单独划分为一个选区;在城镇,较大单位可以单独划分为一个或几个选区,没有工作单位的市民可按居住状况单独划分选区,也可与就近单位联合划分选区”。这种将两种统计方法限定于不同区域的解决方案,其好处在于可以尽可能地避免重复与遗漏。特别是在城乡二元结构明显的时代,城镇居民通常有工作单位,而农村居民以务农为主,在城镇和农村采取不同的统计方法,不会发生大量的重复或遗漏,由此所形成的两个较为封闭的体系,又使“一人一票”能够在有限的范围内相对实现。

   但是,这种解决方案的局限性也是显而易见的。它只是将两类选区相对集中管理,无助于化解两种统计方法之间的冲突,最终仍然要面对同一行政区划内两组不可通约的数据:一组是总人口数,一组是选民人数。将单位选区下的“人口数”与地域选区下的“人口数”放在一起比较,无异于“鸡同鸭讲”,容易导致实践中的混乱。正如有学者所说,“由于人口数的统计是依照地域及户籍登记进行的(即使是流动人口数的统计也是依据其暂住登记),按单位划分选区并进行选民登记的结果,往往是选民数多于人口数(选民户口并不在生产或工作单位),很容易造成其他选区(按居住状况划分)出现人口数过多而选民数太少.的情况。究其根源,既按居住状况又按生产、事业和工作单位划分选区的混合选区制是造成城镇选区出现人口数或选民数‘畸多畸少’的根本原因”。[21]可以说,允许两种统计方法并存的做法,已经成为我国实施“一人一票”原则的重大障碍,它造成了选举实践中的种种乱象,产生了新的不平等。

   首先,它妨碍了进城务工的农村选民正常行使选举权,造成了一种歧视和不平等。由于农村采用地域选区,是按总人口数统计“人口数”,而城镇则采用单位选区,按选民人数统计“人口数”,这导致从农村进城务工的农村选民即便已经在城镇居住、工作,也被计算在农村选区,通常只能回户籍所在地参加选举。如果希望就近在城镇参加选举,则必须根据1983年《全国人大常委会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》的要求,在取得原选区选民资格证明后,才可以在现居住地的选区参加选举。由于时间和空间的阻隔,对于这部分选民来说,无论是回原籍参加选举,还是回原籍取得原选区选民资格证明,都会影响其选举权的行使,增加其行使权利的负担。正如有学者所说,“绝大部分城市农民工拥有宪法和法律赋予的选举权在其居住地的城市无法实现,在其户口所在地又不能顺利行使,致使其政治权利搁浅”。[22]

   其次,它也造成城市选民选举权行使上的不平等,使相当一部分选民的自由选择受到限制。对于城市选民而言,其选举权的行使在单位选区中受到诸多的限制,有时往往流于形式,失去意义。“因为选民与单位存在着隶属关系,在选民行使选举权时,比如推荐协商代表候选人时,很容易受单位领导的影响。特别是在投票站规范化程度不高的情况下,选民的投票选举行为极易受到影响。”[23]有学者指出,“无法回避一个现实,即选区中的单位领导往往拥有更多的选举资源,占据更大的选举优势,更容易当选为本选区的人大代表。任何一个单位都有行政隶属关系,选民平等的选举权利会受到来自单位领导的干扰或左右,很容易选出该单位的领导,领导指派代表候选人的现象也难以避免。在各地的选举实践中,以单位为基础划分选区的当选代表几乎都是各单位的领导干部或指派的代表,这样就使选举失去了其本来的意义”。[24]

   (三)一律按总人口数统计的意义

   统计方法上的不一致,直接损害了数据统计的意义,也背离了“一人一票”的根本宗旨。数据统计的目的,是要将有差别的“人”转化为无差别的数字,使之可以进行平等的比较和计算。针对不同群体或区域采取不同的统计方法,不仅违背了数据统计的平等初衷,还会强化不同统计方法背后的利益格局,从而走向“一人一票”原则的反面。就我国目前的实际而论,对“人口数”给出统一的界定,一律按总人口数统计,已是势在必行。

   首先,不同统计方法在城乡选区之间展开,实际上是此前城乡二元式“一人一票”原则的延续,是城乡按不同比例选举人大代表时期的产物。当时,由于受城乡按不同比例选举人大代表制度的影响,“一人一票”原则表现为分别在城镇各选区和农村各选区要求保证每一代表所代表的人口数大体相等,采取单位选区与地域选区并存、两种统计方法的做法,具有相对的合理性。但是,随着城乡按相同比例产生人大代表制度的实行,继续采取两种不同的统计方法,其结果必然是城乡实际上仍然按不同比例选举人大代表。因此,必须尽快结束两种性质选区并存的局面,按照统一方法确定“人口数”。

其次,从国外的选举经验来看,“一人一票”原则的重要价值就在于,它有利于规制各种政治力量,打破既得利益的封闭。[25]著名的贝克诉卡尔案(Baker v.Carr)就是一个很好的例子。该案发生于1959年,当时的田纳西州立法机关已经在近五十年的时间里拒绝调整州议会选区。尽管田纳西州宪法明确要求,每一个议会选区都应当有同样数量的合格选民,议席分配应当根据每十年一次的人口统计进行调整,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/119960.html
收藏