刘松山：对修改全国人大及其常委会组织法和议事规则的若干建议
对修改全国人大及其常委会组织法和议事规则的若干建议
刘松山*
载《中国法律评论》2019年第6期
这段时间，有关方面正在酝酿修改全国人大组织法、全国人大议事规则和全国人大常委会议事规则等三件重要法律。这是深化党和国家机构改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，发展完善社会主义民主政治制度的重要举措。本文对修改三件重要法律提出一些建议。
一、贯彻落实“三统一”“四善于”精神
按照修改后的宪法和党的十九届三中全会关于深化党和国家机构改革的决定，在修改三件法律时，进一步明确和加强党中央对全国人大及其常委会的领导，是必然的。但如何在法律中科学体现党的领导，处理好坚持党的领导与实现人民当家作主的关系，需要认真研究。
中共全国人大常委会党组工作规则规定，人大常委会党组对全国人大及其常委会的领导，要做到两个“确保”，即确保党的主张经过法定程序成为国家意志，确保党组织推荐的人选经过法定程序成为国家政权机关的领导人员。如何实现两个“确保”？一是要坚持党的领导；二是要改善党的领导。坚持党的领导是毫无疑问的，关键是如何改善党的领导。
对于改善党的领导，党的十八届四中全会提出了“三统一”“四善于”，为党中央领导全国人大及其常委会的工作提供了根本遵循。实现以上两个“确保”，就是要在修改三件法律中充分体现“三统一”“四善于”精神，特别是要把党中央领导全国人大及其常委会依法行使职权同党依法执政和在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党中央的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党中央推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过人大及其常委会实施党中央对国家和社会的领导，善于在人大及其常委会中运用民主集中制维护党中央权威、维护法制统一、维护全党全国团结统一。建议有关方面在修改法律时，紧紧扣住四中全会的重大精神，设计“三统一”“四善于”的体制、机制和程序，使党中央对全国人大及其常委会的领导科学化、制度化、规范化、程序化，这对于发展完善人民代表大会制度，实现党的领导、人民当家作、依法治国有机统一，具有重大意义。
二、改革和明确全国人大常委会组成人员的人数
全国人大是最高国家权力机关，常委会是代表大会的常设机关，在代表大会闭会期间行使代表大会的职权。全国人大及其常委会行使各项职权的前提是，必须有明确的法定人数。但现有法律对这一事项的规定很不完善。建议在修改法律时明确规定以下问题：
1.明确全国人大代表的数量范围。选举法规定，全国人大代表的名额不超过三千人。这个数量可以说比较明确，但又并不明确，因为它明确了上限不超过三千人，没有明确下限不得少于多少人。从这些年的惯例看，基本是2980人左右，但惯例并不代表法律的具体规定。理论中，一直有观点建议大幅削减全国人大代表人数，在可以预见的时间内，这一观点尚不具备实现条件。但是，由法律明确规定代表人数的具体范围或者数量，是可行的、必要的。比如，在修改全国人大组织法时，可以明确规定，全国人大代表的名额不少2980人，不超过3000人，或者就明确规定为2980人。同时，删去选举法中不超过3000人的规定。代表人数由全国人大组织法规定比较适宜，因为法定的代表人数是全国人大组织的基础，而选举法是规定选举程序的法律，可以不对代表人数做出规定。
2.大幅增加和明确常委会委员的数量。宪法和全国人大组织法对全国人大常委会委员数量的规定，是“委员若干人”。但是，“若干”是多少？并不清晰。从语义上理解，“若干”是不定量的意思，但全国人大常委会这样重要的权力机关，其委员的数量在法律上却给人不定量的理解，不合适。实践中，一般理解的“若干”，大多为几个、十几个，而数十、上百个，就不适宜叫“若干”了。所以，在法律中明确全国人大常委会委员的人数，十分必要。
十三届全国人大常委会组成人员共175人。其中，委员159人（十届全国人大以来，常委会委员人数基本稳定在159人左右）。在我国，由近3000名代表组成的全国人大，虽然是最高国家权力机关，但并不经常性地行使职权，它闭会期间经常性的职权只能由常委会行使。但是，在一个14亿人口的大国，这样一个经常性地行使国家最高权力的机关，其组成人员只有175人，委员只有159人左右，又是经过层层间接选举产生的，其代表性和民意基础，是容易引起争议的。国外议会两院的组成人员基本都是几百人甚至上千人。比如，美国参众两院的议员有535人，英国上下议院加起来1431人，法国国民议会两院577人，日本参从两院707人，德国联邦议会两院709人，俄罗斯联邦会议两院628人，印度人民院和联邦院789人（由于各国议会的议员人数可能发生变化，以上这些数字未必精确）。国外议会制度我们不能学，但其中的一些技术和经验是可以借鉴的。除了印度之外，这些国家的人口数量只能算中国的零头，但它们的议会组成人员最少也是500多人，其确定议员数量的根据是什么，值得我们研究借鉴。六届全国人大时，常委会组成人员155人（那时全国的人口只有10亿左右），从十届至今，稳定在175人。确定这个人数，有历史的原因，也有惯例的影响。但随着人口的增长，特别是改革开放的推进和经济社会的快速发展，社会分工日益精细复杂，利益和价值观念不断多元化，新的社会阶层不断出现，一个由间接选举产生的175人组成的常委会，与充分代表和反映民意的要求相比，与常委会的重要地位和职权相比，都是不相称的。建议在全国人大代表人数不变的情况下，大幅增加常委会委员的人数，数量可以达到500至1200人左右，最好在1000人上下，并且由全国人大组织法做出明确规定。这样，就相当于在代表大会闭会期间，仍然有三分之一的专职代表在经常性地行使职权，这对增强常委会的力量与权威，保证国家最高权力的高质量行使，具有重大意义。
3.明确副委员长的人数。宪法和全国人大组织法对副委员长人数的规定，与委员一样，也是“若干人”，没有明确的数字。但在全国人大常委会中，副委员长是仅次于委员长的重要职务，与委员长和秘书长组成的委员长会议，处理常委会的重要日常工作，因此，应当有法定的人数。自1954年第一届全国人大以来，副委员长人数最少的时候为13人（第一届、第十一届、第十二届），最多时22人（第四届），但最近四届以来，基本稳定在13人至15人之间。建议总结经验惯例，在全国人大组织法中对副委员长的人数作出明确规定。
三、进一步明确委员长会议的性质与职权
建议在修改全国人大组织法和常委会议事规则时，对委员长会议的有关事项加以完善。
1.明确委员长会议的性质与地位。委员长会议是全国人大常委会极为重要的内部组织，应当有明确的法律性质与地位。根据宪法法律的有关规定和精神，全国人大及其常委会的其他内部组织，都有明确的法律性质和地位。比如，全国人大专门委员会是代表大会的工作机构，在代表大会闭会期间受常委会领导，法制工作委员会和预算工作委员会是常委会的工作机构，办公厅是常委会的办事机构，工作机构和办事机构均受常委会领导。但是，委员长会议属于什么性质，具有什么样的法律地位，宪法法律却没有规定。委员长会议能算是工作机构、办事机构吗？似乎并不合适，因为这样，可能就降低了它的崇高地位，限制了它的应有职权。不能算工作机构、办事机构，那么，能算是权力机关吗？显然也不行，因为只有全国人大及其常委会才是权力机关，如果委员长会议也是权力机关，在国家机构的最顶层，就有三个权力机关了。那么，能算常委会的领导机关吗？恐怕更不行，如果这样，就可能导致全国人大及其常委会领导体制的紊乱。长期以来，也正是因为委员长会议的法律性质和地位不清晰，才导致了其行使职权的不确定性，甚至引起了人们对它凌驾于常委会之上的不必要的担忧。这是个重大问题，建议在修改全国人大组织法时予以研究解决。
2.明确和细化委员长会议的职权。按照全国人大组织法第25条的规定，委员长会议的职权只有四项：一是，决定常委会会期，拟定会议议程草案；二是，对向常委会提出的议案和质询案决定交由专门委员会审议或提请常委会审议；三是，指导专门委员会日常工作；四是，处理常委会其他重要的日常工作（需要注意的是，第四项兜底性规定中的“其他重要的日常工作”，其重要性是不应超过前三项工作的）。这些职权都是程序性的，不能实质上左右常委会会议的议程和走向。但实践中，委员长会议行使的职权已明显超过了上述法律规定。
比如，委员长会议自己通过的议事规则就规定，委员长会议有“通过全国人大常委会年度工作要点和立法工作计划、监督工作计划等”的“职责”，立法法还规定，立法规划由委员长会议通过。这些都是十分重要的权力，是常委会行使职权的总开关，如果都由委员长会议决定和通过，委员长会议实际就具有了领导常委会的倾向。而委员长会议的议事规则不是法律，立法法有关立法规划由委员长会议通过的规定，是否与全国人大组织法关于委员长会议职权的规定相冲突，也值得研究。作为法律的常委会议事规则、监督法，均没有规定委员长会议有权处理上述事项，可以对照的是，常委会议事规则倒是规定，委员长会议拟定的常委会议程草案，都要提请常委会全体会议决定。也就是说，一个会议议程草案都须由常委会决定，而不能由委员长会议决定，而相比于上述委员长会议通过的工作要点、工作计划规划等事项，就易让人感觉到，不重要的事项倒要常委会决定，而十分重要的事项却是由委员长会议决定的，这是否符合科学立法的要求？
比如，委员长会议议事规则还规定，委员长会议有权向常委会提名全国人大各专门委员会副主任委员和部分委员人选�(点击此处阅读下一页)
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