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姜明安:21世纪中外行政程序法发展述评

更新时间:2020-01-14 11:50:51
作者: 姜明安 (进入专栏)  
二、21世纪中、欧、日、美行政程序法的运作实践

   中国

   中国21世纪行政程序法运作实践中有较重要意义的事项主要 有三:一是2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》,将政府行政行为遵循正当法律程序确定为依法行政,建设法治政府的基本要求。规定行政机关实施行政管理,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外,应当公开,听取公民、法人和其他组织的意见;严格遵循法定程序,依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权;行政机关工作人员履行职责,与行政管理相对人存在利害关系时,应当回避。行政机关实施行政管理,应当遵守法定时限,积极履行法定职责,提高办事效率,提供优质服务,方便公民、法人和其他组织;行政机关还应当全面、准确、真实公布其运作信息;非因法定事由并经法定程序,行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定;因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的,应当依照法定权限和程序进行,并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

   二是2015年中共中央和国务院2015年联合发布《法治政府建设实施纲要(2015-2020年》,将行政决策和行政执法程序法治化作为建设法治政府的重要衡量标准。在行政决策程序方面,规定了公众参与、专家论证、风险评估、、合法性审查和集体讨论决定五项保证行政决策民主性、科学性的程序。在行政执法程序方面,规定了下述六项保障行政执法公正、高效的程序制度:其一,行政裁量权基准制度,细化、量化行政裁量标准,规范裁量范围、种类、幅度;其二,行政执法全过程记录制度;其三,行政执法程序具体操作流程制度,规范行政执法调查、取证、告知、听取申辩、说明理由以及听证等行为过程、步骤;其四,重大行政执法决定法制审核制度;其五,行政执法公示制度;其六,网上执法办案及信息查询制度。

   三是最高人民法院自2010年发布《关于案例指导工作的规定》[27]和建立案例指导制度以来,发布了一系列涉行政程序司法审查的案例,如“政府信息公开十大案例”、“征收拆迁十大案例”、“经济行政十大案例”、“环境保护十大案例”、“行政不作为十大案例”,等等。在这些案例中,许多行政机关败诉的案例均是因行政机关违反法定程序或正当程序导致的结果。最高人民法院发布这些案例,对于消除和根治我国行政机关及其工作人员长期以来轻视正当法律程序和效率优先,为提高效率可不顾及公正和公民权利的观念,促进行政机关依法定程序和正当程序行政具有重要意义。

   欧盟

   21世纪欧盟行政程序法运作实践的发展变化有两点值得特别关注:一是欧洲法院判例对欧盟行政程序法以及欧盟成员国行政程序法的影响和促进作用;二是WTO等国际组织的运作,特别是其负责解决成员间争议纠纷的专家小组(panels)和上诉机构(the Appellate Body)的活动对推动欧盟行政程序法全球化的影响和作用。

   欧盟行使行政权的最重要的机构是欧洲委员会(European Commission)。到21世纪,在欧盟行政机构中,一个相对较新的现象是通过欧洲理事会立法设立越来越多的专业行政机构(agencies)。这些机构具有法律人格,在一定程度上享有独立于欧共体机构,特别是欧洲委员会的地位。专业行政机构的领导管理层一般是管理或行政委员会,其成员由欧盟成员国政府或欧共体机构指派的人员组成。专业行政机构的职能和任务具有多样性。其中有一些规制性机构(如协调国内市场办公室、植物多样性办公室等)有权作出针对个人的有拘束力的行政决定。相对人对其决定不服,可以诉诸欧洲法院。欧洲法院可以根据欧共体法的一般原则,或者借鉴成员国行政程序法的规则对这些机构的行政决定进行审查和作出判决。随着欧洲法院的判例和所确立的一般原则(如平等原则、比例原则、辩护权原则、合理预期原则、法律确定性原则、说明理由义务原则等)越来越多,欧盟行政程序法也就越来越发展和丰富起来。同时,欧盟行政程序法的发展反过来又影响和促进了欧盟成员国行政程序法的发展。因为欧盟各成员国行政程序法规则和原则(内涵和外延)虽有共性,但亦有差别。欧洲法院的判决即不断减少和消除着它们之间的差别和增加共性。[28]

   21世纪欧盟行政程序法运作实践的发展变化同时也源于WTO等国际组织的运作,特别是其负责解决成员间争议纠纷的专家小组(panels)和上诉机构(the Appellate Body)的裁判活动。它们在其裁决中认可和执行各国行政程序法中一些具有普遍性的法律原则。这些原则通过专家小组和上诉机构在裁决中的运用,之后不仅约束WTO的准司法机构,而且约束WTO的各缔约方(欧盟为缔约方之一)。例如,上诉机构在一份裁决中,确立了一种“WTO保护利益理论”(theory of the interests protected by the WTO),认为像环境保护利益那种原认为只能由各个国家所享有的特定利益,也属于WTO必须确保获得充分保障的事项,因为保护生物物种在内的“可用竭的自然资源”是WTO的责任,这是《马拉喀什条约》宣示的可持续发展发展目标和旨在保护自然资源的国家行为合法化的要求。上诉机构的裁决认为,WTO缔约各方的权力应受到两个方面的限制:一是他们不得单方面地采取措施,而必须通过像环境保护方面的那种双边或者多边协定来协调相互之间的利益关系。所有缔约方都必须获得“进行谈判的类似机会”。这一限制使得原来那种认为“一国可以绝对自主行使其对外权力”的传统观念不能继续维系(从而为在欧盟成员国之间适用有关行政程序的普遍性原则提供了可能性)。上诉机构裁决认为WTO缔约各方的权力应受到的另一个方面的限制是,成员国的规则制定程序和裁决(如颁发许可证书)程序[29]都必须遵循正当程序(due process)原则,如颁发许可证书须提供听证的机会、作出正式的、书面的和合理的决定等。正是WTO专家小组和上诉机构作出的其他这类裁决,推进了欧盟行政程序法运作的发展(应为其因素之一)。[30]

   日本

   日本行政程序的法典化只是使日本行政权运作所应遵循的基本规则成为实定法,在实践中,其具体实施的许多问题在很大程度上则有待法院司法判例去明确、细化和促推解决。

   例如,对于行政行为的说明理由制度,1993年的《行政程序法》对之仅作了一般规定,行政机关对驳回申请(第8条)、作出不利处分(第14条)的行为,必须说明理由,但对于理由说明的程度并未作出规定。直到2011年,日本最高法院才在说明理由的程度方面作出了相应的司法阐释。其在建筑师执照撤销处分一案的判决中指出:应根据《行政程序法》第14条第1款规定“说明理由到何种程度,应当参酌该款正文的上述旨趣,综合考虑该处分的法令根据规定内容、该处分是否存在处分基准、内容及有无公布、该处分的性质及内容、该处分的原因事实内容等而定”。考虑到该处分的要件只在法律上抽象地规定、该处分的选择被委诸行政厅裁量、公开的本案处分基准内容颇为复杂等,“在作出建筑师惩戒处分之际,作为应同时说明的理由,在处分的原因事实及处分的法条根据之外,如果不说明本案处分基准的相关适用,处分的相对人即使通过上述事实及法条根据的提示能知道符合处分要件,通常也难以知道是基于何种理由、适用怎样的处分基准而选择该处分”。行政厅这样做,其理由说明并不充分,该处分应当撤销。[31]也就是说,在上述判例法理中,说明理由要说明到法规的相关适用,甚至要求连非法规的处分基准的相关适用也要求予以说明。日本最高法院这一判决继受了由税法发展而来的附具理由判例法理,将之扩展到对一般行政程序法制的要求,在说明理由程度上附加了处分基准是否存在、内容、有无公布等要素。不仅要求对作为处分根据法规的适用法条和具体的相关事实要予以说明,而且要求对相关处分基准的适用亦应说明。如果理由说明没有及于这些相关要素,法院可以理由说明存在瑕疵而撤销该处分。[32]

   日本行政程序法运作的重要特色之一是制定法不断吸收判例法的经验。在制定法之前,判例不断产生和形成新的规则和原则。在时机成熟之后,判例法就会转化为制定法,使个案确立的规则一般化、普遍化。同时,判例法在制定法施行过程中又发挥着重要作用,对制定法的规则予以阐释、细化或补充,增强法的明确性。制定法的实施需要判例法的支撑,两者具有一定的互补性。[33]

   美国

   根据目前在美研习行政法的清华大学博士生杨金晶先生的观察,美国21世纪行政程序法运作实践有以下六个方面值得关注:[34]

   一是注重规则制定程序(Rulemaking)。公众参与是规则制定程序的重要要求。早在2005年,有学者就对规则制定中的公众参与提出改革意见,[35] 之后Coglianese教授、Farina教授等学者也多次强调规则制定程序中公众参与的重要。[36] 2016年,美国律师协会(ABA)针对APA中的规则制定条款提出了9项修改建议,内容涉及数据研究信息披露、记录获取、设置最低评论时长、重新定义“规则”、增加回溯性审查、统一规制计划等内容。[37]

   北京大学法学院沈岿教授曾专门著文“行政机关如何回应公众意见”,介绍和研究美国行政规则制定的经验。该文指出,“美国联邦《行政程序法》对经过‘通告—评论’程序的行政规则,仅要求行政机关在考虑公众意见之后,在其最终制定的规则之中对规则依据和目的予以‘简明综述’,其并没有明确行政机关是否应当或如何回应公众评论。实践中,美国行政机关对公众评论基本是予以回应的:在评论意见较少的时候会一一回应,但多数时候并非回应每一个评论,而是分类、整理、聚焦重要观点。行政机关的回应会提及重要评论、表明自己立场、说明所持立场的理由以及根据评论意见对拟议规则进行的修改等。行政机关如此详细回应公众评论,最主要推动力来自较为严格的司法审查。行政机关若不能合理回应重要观点,法院有可能裁判其构成‘恣意武断和反复无常’,而否认规则效力”。[38]

   二是注重行政裁决程序(Adjudication)。早在2004年,Asimow教授就认为应该对非正式裁决中的行政相对人施加更多程序保障,尤其是听证程序。[39]除此之外,有学者认为APA有规定确保正式裁决中的听证官作出公正、独立、信息通达的决定,但是这些规定对绝大多数行政裁决的听证程序并不适用。在APA之外的行政裁决中,行政机关享有广泛的程序裁量权。尽管这种广泛的程序裁量权可为行政机关带来好处,但同时也会削弱甚至摧毁行政决定的独立性、统一性和透明性。[40] Clark教授深入医疗规制实践,在比较“谢弗林尊重”(chevron doctrine)等原则基础上,认为行政机关的非正式行政裁决需要经受严格审查。[41] 还有学者讨论了行政权侵犯公民程序权的现象,主要涉及正当程序、接受公正审判、公平对待、迟延等议题。[42]

   三是注重司法审查程序。近年来学者讨论司法审查程序也有新的内容。在涉及行政决定的司法审查中,有学者专门就APA第706条“行政记录”(administrative record)的解释及其审查作了深入探讨。[43] 还有学者就APA第704条中的“行政终局行为”(final agency action)进行讨论,认为最高法院在Bennett案中确立的两步审查标准问题重重,严重阻碍了法院对施行前的非立法性规则的审查,也侵害了潜在受益者提起司法审查的机会;但法院又不能对每一部施行前的行政规则都进行审查,面对这一潜在的矛盾,作者提出了自己的洞见。[44]

四是开始关注国际行政程序。国际行政程序研究的兴起,源于行政问题的跨国化和全球化。除了Stewart教授等人在2005年提出全球行政法的概念及其框架外,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《比较法研究》2019年第6期
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