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孙佑海:我国70年环境立法:回顾、反思与展望

更新时间:2020-01-14 02:37:02
作者: 孙佑海  
这些条款的修改,加强了刑法对人民群众生命健康的保护。

   在诉讼法方面,2012年十一届全国人大常委会第二十八次会议通过的《中华人民共和国民事诉讼法》作出新规定(第55条):“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是在法律层面,肯定了环境民事公益诉讼的合法性,从而为我国环境民事公益诉讼的发展,开辟了法治的新通道。

   在此期间,针对大开发大建设对生态环境的破坏,还生成了一系列对环境保护具有重大积极意义的历史事件。例如,1996年党和国家制定了可持续发展战略,2003年党中央提出了科学发展观。在国务院的机构设置方面,先后经历了部门逐渐升格壮大的过程。从1974年10月成立国务院环境保护领导小组,1982年5月组建城乡建设环境保护部,部内设环境保护局,1988年7月将环保工作从城乡建设环境保护部分离出来,成立独立的国家环境保护局,1998年6月国家环境保护局升格为国家环境保护总局,2008年其升格为环境保护部,成为国务院正式组成部门之一。

   在全国人大的机构设置上,环境保护机构取得重大突破。1993年,成立了全国人大环境保护委员会,次年更名为全国人大环境与资源保护委员会,成为我国环境资源立法的权威部门,为我国环境立法工作增加了强劲的新动能。

   以上情况表明,虽然在此期间我国的环境污染和生态破坏形势依然严峻,但是,党和国家带领广大人民为环境保护事业所做出的巨大努力,尤其是对环境污染所做的伟大斗争,是可歌可泣的。

   3 我国进入生态文明的新阶段

   我国环境立法进入生态文明新阶段,大体上是从2012年11月党的十八大召开至今。党的十七大报告提出了建设生态文明的要求。党的十八大报告把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局,提出了建设美丽中国的愿景,并且在生态文明建设上“动真格”地行动起来。党的十八大报告指出,当前和今后一个时期,要重点抓好四个方面的工作:一是要优化国土空间开发格局;二是要全面促进资源节约;三是要加大自然生态系统和环境保护力度;四是要加强生态文明制度建设。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,要把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展。这个在历史进程中产生重大影响的报告,是由习近平总书记直接主持起草的。党的十八大还提出将生态文明建设写入《中国共产党章程》。

   党的十八大之后,党中央将生态文明建设放在治国理政的重要战略位置,作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要举措。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月),提出加快建立系统完整的生态文明制度体系;十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月),提出要用最严格的法律制度保护生态环境;十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(2015年10月),将绿色发展纳入新发展理念。同时,《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》(2015年4月)、《生态文明体制改革总体方案》(2015年9月)等一系列重要政策文件,进一步明确了生态文明建设的基本理念、指导思想、原则、政策措施、体制机制和基本制度。

   基于此,我国环境立法得到了深入全面的发展。2012年修订了《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国清洁生产促进法》《中华人民共和国民事诉讼法》;2013年修订了《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国煤炭法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》;2014年修订了《中华人民共和国气象法》;2015年修订了《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国畜牧法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国电力法》《中华人民共和国文物保护法》和《中华人民共和国大气污染防治法》;2016年制定了《中华人民共和国环境保护税法》《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》,修订了《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国节约能源法》和《中华人民共和国野生动物保护法》;2017年公布《中华人民共和国民法总则》,修订了《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》。其中,民法总则规定了绿色原则,民事诉讼法规定检察院以及法律规定的机关和有关组织可以向法院提起环境民事公益诉讼,行政诉讼法规定检察院可以依法向法院提起环境行政公益诉讼,是环境法治向纵深发展的一个显著标志。

   尤其是2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称新《环境保护法》),更值得大书特书。提出修订这部法律时,是党的十八大召开之前的2010年,无论是纳入立法计划,还是进行具体的起草和审议,都面临很大的阻力,前进的步伐都十分缓慢,社会各界对此很不满意。在党的十八大之后,党中央将生态文明建设切实作为统筹推进“五位一体”总体布局的重要举措,我国环境立法的局面顿时大为改观。全国人大常委会法制工作委员会积极主动地推进环境立法,终于成就了新《环境保护法》的修改工作。一系列重大的环境保护法制改革措施写入该法。学者们称,进行重大修改后的新《环境保护法》是史上最严厉的环保法律。

   2017年10月,党的十九大就“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”作出了新部署。党的十九大修改的《党章》对生态文明建设进一步作出新确定。2018年3月11日,第十三届全国人大第一次会议通过修订的宪法,将“生态文明”“和谐美丽的社会主义现代化强国”作为“国家的根本任务”纳入宪法序言,将“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”规定为国务院行使的一项重要职权(第89条第6款)。

   2018年5月召开的全国生态环境保护大会,习近平总书记亲自参加会议,并在会上系统完整地阐述了生态文明思想。习近平在讲话中强调,生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题,也是关系民生的重大社会问题。这次会议之后于2018年6月16日公布的《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》,系统地总结了习近平生态文明思想,并向全社会公布。在习近平生态文明思想的指导下,我国从此揭开了全国范围内大力推进生态文明建设的新篇章。这些重大的历史性事件,对新时代的环境立法工作,都产生了极为深刻和深远的影响。

  

   对我国环境立法的反思

   在充分肯定成就之时,通过对我国环境立法的反思,发现其中存在诸多问题,需要我们高度注意和警醒。

   (1)有的环境立法质量还有待提高。很多现有的环境法律缺乏力度,原则性要求多,明确而有力的规定少,缺乏可操作性。立法时由于部门之间相互推诿等原因,对相当一部分条款不得不做模糊处理,这就导致某些环境法律规定力度不够,缺乏可操作性。环境立法质量不高的更深层次原因是,相关的体制机制问题没有解决。实践证明,不解决体制机制问题,法律的制定难以达到科学合理的状态,难以将制度优势转化为国家治理效能。

   (2)存在诸多立法空白,有的重要环境领域无法可依。在排污许可、化学物质污染、生态保护、遗传资源、生物安全、臭氧层保护、环境损害赔偿和环境监测等方面,还没有制定出相应的法律法规;在环境技术规范和标准体系上,也还存在着一定的空白。

   (3)环境法律的修改、废止、解释工作跟不上需要。比如,环境噪声污染防治法、固体废物污染环境防治法,环境影响评价法等重要法律,已经不能适应现实需要。还有的法律法规需要废止或者进行立法解释,没有及时进行废止和解释。

   (4)配套环境法规的制定跟不上法律实施需要。在已经公布的环境法律中,授权性规定诸多,但配套的法规和规章却明显不足。而且,很多配套法规规章都是在法律生效很长时间后才出台,这显然不利于法律的有效实施。

   (5)生态保护立法是一个短板。相对于污染防治法律而言,生态保护立法是一个短板。比如,生物多样性进入主流化,虽然呼吁多年,但是立法工作跟不上。生态保护的诸多领域,至今无法可依。自然保护立法千呼万唤依然没有出台。

   (6)有关法律的生态化跟不上。多年来,我们致力于污染防治等领域的环境法制建设,环境法日益成为一个独立的法律部门,这对于解决环境问题是至关重要的。但是,对于相关领域法律的生态化,重视的程度还不够,“跟不上”的问题很严重。在环境治理的实践中,往往出现生态环境部门依据环境法推进环境整治工作,其他部门则依据其他法律反其道而行之的现象。法律之间形不成合力,是环境治理难以见成效的重要原因。

  

   我国环境立法之展望

   党的十九届四中全会对坚持和完善生态文明制度体系,促进人与自然和谐共生做出系统安排,我们应当按照党中央的新要求,重新谋划新时代的环境立法工作。

   1 明确新时代环境立法的指导思想和原则

   习近平生态文明思想是生态环境保护事业发展进步的科学指引和行动指南,是做好生态环境保护工作的根本遵循,也是我们改进新时代环境立法的根本遵循。我国要把深入学习贯彻习近平生态文明思想作为长期重要的政治任务,以此指导环境立法工作。在谋划生态环境保护立法的布局时,要善于深思习近平生态文明思想对环境立法中所有重大制度的指导作用,不断提高环境立法工作的系统性、预见性、创造性和可操作性。

   2 加快环境法律的立改废释工作

   当前,亟需在习近平生态文明思想指导下,组织力量对现行的环境法律进行评估,发现的与生态文明要求不相适应的问题,应抓紧研究修改,以增强环境法的实效性。比如,首先要在排污许可、化学物质污染、生态保护、遗传资源、生物安全、臭氧层保护、环境损害赔偿和环境监测等方面的立法上,加快工作,弥补环境立法的空白。

   与此同时,要推动编撰环境法典。中国现有37部环境法律,有60多部环境行政法规,有1000多个环境行政规章,这些法律相互之间矛盾和冲突较多,有的因为制定时间不一致、提出草案的部门不同,前后很不一致。有的重复率过高,比如水污染防治法的重复率达到30%以上,这对环境法的实施效力产生不良影响。因此,加快编撰环境法典,在当前是必要的。与此同时,对于需要修改和废止的法律,要及时组织力量进行修改或者废止工作,以适应新时代的环境立法新需求。对于一时来不及修改法律,而实践又亟须界定法律内涵的,应当充分发挥立法机关的职能作用,及时对法律的内涵进行界定,作出解释,以满足生态环境保护实践的迫切需要。

   3 切实提高环境立法质量

   党的十九大报告指出,以良法促进发展、保障善治。这就需要高质量的立法。因此,必须高度提升立法质量,积极发挥立法引导、推动、规范、保障改革的作用,做到重大改革于法有据。尤其在立法的时候,要注重从体制机制上解决法律实施的难点问题,确保实现立法目的,将制度优势转化为国家治理效能。

环境立法要注重健全立法起草、论证、咨询、评估、协调、审议等工作机制。要完善立法程序、规范立法活动,以实现环境立法过程的科学化,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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