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孔繁斌 向玉琼:新中国70年政策议程设置的嬗变:政治逻辑及其阐释

更新时间:2020-01-06 14:35:09
作者: 孔繁斌   向玉琼  
   

   20世纪70年代末,中国开启了伟大的改革开放进程,由此开创了中国特色社会主义现代化建设的新局面。如果说之前30年中国政策议程设置确立了民主集中制的原则,并在全能政治形态下进行了初步的探索,那么从党的十一届三中全会到党的十八大的四十年间,伴随社会主义市场经济体制的确立而发生的国家与社会关系的历史性调整,撬动了政治体制、经济体制、社会体制的改革,以政企分开、政社分开等为代表的分权化改革,将全能政治形态变革为集权式高度分化的新形态,中国政策议程设置也飞跃至一个全新的阶段。目前学术界对改革开放后政策议程设置变革的研究并不多见,无论在主流教科书还是中国政策过程研究的文献中,都缺乏有知识积累价值的描述、解释和理论归纳,即使有一些学术文献对此有关注,但基本上是海外中国研究的作品,受其研究旨趣和叙事话语的限制,对我们认知这段时间政策议程设置模式变革的参考作用有限。因此,立足中国场景和话语立场,探究改革开放早期政策议程改革的影响因素,对理解政策议程设置后来的演化无疑有着积极的意义。本文认为,对大多数研究者而言历历在目、记忆犹新的思想、知识、制度事件,应该被拿出来予以诠释,达成对这一时期影响政策议程设置的记述性讨论。出于研究的需要,也算是基于历史与逻辑统一的观察方法对这期间政策议程设置变化的归纳,本文将这一阶段的政策议程设置研究界分为两个小阶段,第一个小阶段从党的十一届三中全会到十四大确立社会主义市场经济体制,第二个小阶段则从党的十四大到党的十八大,前一个阶段在思想解放的大潮中以破为主、在破中求立,第二个阶段侧重于立并形成法制化的制度成果。

   回溯第一个小阶段时,主要从政治体制改革对政策议程设置产生的影响角度进行。1980年邓小平的《党和国家领导制度的改革》一文[6],是具有深远历史意义的进行政治体制改革的光辉文献,文献深刻阐释了领导体制、党政关系亟待完善的问题,为“一个中心、两个基本点”的政治路线提供了重要前提。在丰富的行政体制改革文献中,最值得理解和诠释的是关于革命党向执政党转变的理论,最简约地说,从革命党向执政党的转变是停止以阶级斗争为纲的必然选择。从今天来看,一方面,当时没有政党这一角色认知的审慎转向,很难展开政治体制的改革;另一方面,这样的转变也丰富了马克思主义政党的角色——体现在社会主义制度自我完善的过程中,马克思主义政党的最终使命赋予其不断革命的历史角色,作为人民民主的组织者承担了执政的统治角色,在治国理政的公共事务施政中扮演了治理的角色。从政治发展视角理解,伴随政治体制改革对政党角色丰富化和系统化的认识,是十分重要的中国政治发展的理论成果。

   政治体制改革真正的突破口和具体化,是这一时期党的决策体制的科学化和民主化改革议题的形成。全国软科学工作座谈会上,万里的讲话《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》,[7]将政治体制改革的注意力聚焦于党的决策体制,适应了党和国家事业的发展对政治体制改革的期待,反映了在社会主义制度完善定位下政治体制改革的目标,体现了对政治体制改革枢纽问题的深刻把握。在以决策科学化和民主化为目标模式的改革中,过去的路线、方针、政策话语体系开始被公共政策话语所取代。至此,政治合法性的获取逐步从全能政治时代的意识形态之争,转向更为具体的体制改革的理论辨析和政策选择问题,这一转变的效应直接体现在改革开放韧性和操作性的增强上。

   尽管这一时期政治体制改革的讨论尚未在字面上出现政策设置一词,但党的决策的科学化和民主化的持续讨论和认知的发展,实质上是以当时所具备的知识话语对政策议程设置问题进行了影响深远的改革,为后一阶段政策议程设置的法制化、规范化奠定了基础。在今天有关中国崛起的讨论中,中国政策制定过程的韧性、学习能力、问题导向的特色,被看成是中国崛起的能力所在。总之,以优化政策制定过程为导向的政治体制改革,为政策议程设置模式的嬗变提供了背景和条件,只不过由于公共政策研究尚未起步,在理解和表达上专业化水平还不够充分。

   第二个小阶段:构建现代化的政策议程模式。

   20世纪90年代前后,在基本上破除了僵化的思想和理论之后,不断高涨的现代化思潮催发体制改革向全方位推进,改革的纵深展开,全能政治收缩而社会开始活跃,因此,改革需要具有较高水平的、能在必然性层次对改革实践做出解释的建设性理论,其中国家-社会关系理论是满足这一需求的最具代表性的理论。

   在国内理论界,八十年代末发表的理论文章《由国家为主体向社会为主体的飞跃——兼论社会主义改革的革命性质》认为:“各社会主义国家在初始阶段都经过国家资本主义而走向国家社会主义,采取了以国家为主体的模式。它的进一步发展是由国家为主体向社会为主体转变。这场转变就是各社会主义国家正在进行的改革。改革当中,国家权力对社会的控制及其向社会的转让构成尖锐的矛盾,国家职能的二重化和执行职能、手段的二重化,是解决这个矛盾的唯一途径。[8]。这样的认识在当时不仅是十分的深刻,而且为改革建设性理论建构提供了主流话语的依据。与这篇文章所代表的来自主流社会主义理论自我反省式的阐述不同,当时理论界十分密集地介绍、讨论和阐释了源自西方的国家-社会关系理论,深刻挖掘了国家-社会关系分析框架的自由主义、社群主义、共和主义的传统,其讨论与影响之深远至今依然可以在政治学、经济学、社会学、法学等学术研究中感受到其余威。自20世纪90年初社会主义市场经济体制的入宪,国家-社会关系作为一种基本思维方式获得了某种支配性的理论地位。因此,回溯当代中国政策议程设置的嬗变,无法不对这一阶段国家-社会关系理论的挑战和影响予以确认。

   在理论突破的同时,伴随国家公务员制度和机构改革的推进,现代化的行政官僚机构逐步确立起来,成为政策过程的重要硬件装置,政策过程的制度建设层面突出出来。对这一阶段政策设置模式特征的分析,西方学者从中国政府官僚组织运作中研究决策过程,认为中国政策过程是“破碎的权威主义”,认为在改革开放之前,中国在意识形态上是高度统一也高度忠诚的,因此无论什么创议不需要太大的努力就能达成共识,无论什么政策只要中央做出了都能保证得到服从。但是,改革开放之后,这种状态被打破了。就政治结构来看,政治系统内部出现了权力分化,甚至同一个政治系统中出现了权力结构的多元化,整体上集权与分权的结构非常复杂。基于这种政治结构,中国决策过程中开始出现讨价还价、关系网络、说服交易、博弈妥协等等,中国政府决策过程呈现出碎片化的特征。“破碎的权威主义”模型大致是在先入为主的“威权-民主”二分框架下对中国变动中的政策议程设置的阐释,这一模型的合理性和解释力并非能够获得广泛的认同。但伴随社会主义市场经济体制的确立和据此推进的改革,的确构造了一个十分活跃的市场和社会空间,社会结构、社会阶层或者利益群体诉求于政策议程的方式较之于过去更加复杂和丰富。对伴随体制改革产生的政策议程设置的新的结构性变化,在一些学者的研究中被揭示和解释,例如,王绍光通过对媒体、利益群体以及民众对政策议程的影响力等变量的观察和分析,并提出了颇具权威性的议程设置的分类框架,并总结说“过去,在中国,议程设置主要采取前5种模式,即关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式,只是到了最近几年第6种模式——外压模式——才浮现出来。”[9]其他的研究者以政策议程设置所受到的社会力量的驱动为问题建构,提出了回应式议程设置模式的概念;认为“很多情况下,政府部门己经没有足够的时间、精力和资源去识别问题、解释说明、确定排序,而是需要即刻应对和解决那些己经直逼面前的问题,快速进行问题合法化并提上议程。这种现象呈现出中国公共政策转型期的一个典型的回应式特征:以提上议程或产出政策作为工具,在短期内快速回应突发事件或严重的社会问题,以缓解政府压力,满足公众的关注需求。这不仅是中国公共议程设置有别于其他国家的一种独特现象,同时也逐渐演化为一种政府公共议程设置的策略模式—回应式议程设置模式。”[10]对90年代初社会主义市场经济体制改革后,在不断调适的国家-社会关系架构影响下,政策议程设置模式经历了解构—重构的过程。

   从事实和知识双重视角,我们可以对改革开放后政策议程的变革做出以下归纳:

   (1)经验性操控—制度化建构。从前后对比来看,改革开放前在高度意识形态话语范式下,政策议程设置尽管充分体现了党的领导和有效控制,但政策议程设置基本上还是党内工作惯例,并没有形成适应现代化国家治理的制度模式。但在此之后,政策议程设置进入制度化发展阶段,其标志性事件是2000年7月1日起实施的《中华人民共和国立法法》,这是新中国成立以来第一次以法律形式对政策议程设置的权限、议程创制的主体和方式,为国家和地方政府议程设置给予了法律规定,因此,《立法法》被称为程序性的宪法。   

   (2)中央首倡—地方首创。伴随治理结构从集权式低度分化模式转向集权式高度分化模式,改革开放进程中大量体制、机制的改革,不再是过去被动地等中央号令,而是在尊重地方首创精神的方针引导下,通过地方局部试验和试点之后再推广而形成全局政策。政策试验成为中国具有特色的政策制定方式。根据韩博天的研究,中国政策制定是一个没有终点的开放过程,这个过程不是由制度框架、政治体制所保证的线性过程,政策议程也往往是由地方政府先提出政策倡议,或者先进行了某种试验或者试点,然后获得中央认可,上级往往在地方试验过程中扮演着把关者和倡议者的角色。[11]

   (3)理性化主导—触发性回应。什么样的公共问题能够进入政策议程从而转变为政策问题,改革开放之前在党的路线、方针、政策治理范式下,政策议程设置习惯了理性化主导的支配,这和当时高度封闭和控制的情境密切相关;但在改革开放之后,尤其是后单位制状态下社会流动性、不确定性等因素的增强,基于突发性事件诱发的触发性议程设置开始涌现,作为治理的策略则是强化对重大舆情、行动的控制力度。

   (4)封闭排斥—开放参与。在计划经济和单位制社会结构下,政策议程存在的基本特性是自上而下的封闭性和排斥性;社会转型和体制改革的社会政治后果之一,是议程设置不得不走向开放。随着公共事务的增多和复杂化,大如宪法修正、小如地方公共服务的价格听证,涌现了许多政策议题,使得议程空间十分拥挤,议程设置的内部输入模式不能满足经济和社会权利日益丰富的公众的需要,因此立法听证制度、社会行动等政策倡议等方式被纳入议程改革的范围,其中网络社会的迅速发展导致政策议程从实体场域向虚拟社会转型,公众议程的空前跃和使得议程设置结构呈现“去中心化”的态势,“政策议程、媒体议程和公众议程密切联系、相互影响,政策—媒体议程、政策—公众议程和媒体—公众议程的作用方式是双向趋势,并且‘自下而上’方式逐步显示出强大力量。”[12]

   (5)自发运作—求知赋能。转型以来的中国政治生活突破了国家中心主义的框架,社会利益表达和实现的诉争将政策议程设置问题推向政策研究的前沿,很长时期中政策议程的理论和知识处于空白状态,或者说在整个治理体系中政策议程设置的知识处于可怕的无知状态。随着世纪之交公共政策研究的崛起,政策议程范畴得以进入社会科学求知视野,开启了关于政策议程设置的知识启蒙。一个治理体系究竟应构造什么样的政策议程?政策议程设置能力对治理成效的价值和影响如何?如何在议程设置中求取干预和公共性的平衡?这些直指现代公共治理的规范性知识成为探究治理能力的典型镜像。

综上所述,改革开放到党的十八大的之间,中国治理体系经历了深刻的转型和重塑,国家-社会关系的调适在坚守基本制度结构的前提下,做出了不断适应社会主义市场经济体制的改革,在治理体系运转中位居枢纽地位的政策议程设置获得了前所未有的规范化创制,并在以改革、发展、稳定为基本方针的治理现代化实践中产生了积极的制度效用。(点击此处阅读下一页)


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