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梁君瑜:论行政纠纷可诉性

更新时间:2019-12-27 00:01:25
作者: 梁君瑜  
以教育行政中常见的授予学位争议为例,由于这涉及学术水平的判定,因而对判定者的学科背景与鉴别能力均提出了极高的专业化、技术化要求。而在绝大多数情况下,法官并不精通法律适用以外的其他专业技能及知识,自然难以胜任学术水平的判定工作,故获得行政纠纷可诉性的仅仅是不授予学位之行为是否存在程序瑕疵,而非不授予学位之结论本身是否正确。[19]归根结底,对纯属于大学内部的问题,应由大学自主、自律地判断,而不是法院司法审查的对象。[20]

  

   二、行政纠纷可诉性的确定模式

   纵观法治发达国家及地区,行政纠纷可诉性的确定模式有列举式、概括式与混合式三种。由历史发展的脉络来看,列举式因无法满足权利保障的需求,逐渐退居二线。尤为典型的是,二战前采列举式的德国、日本于战后均转向概括式。时至今日,因兼顾概括式的开放性与列举式的明确性,以“正向概括+反向列举”所搭建的混合式受到更多推崇。[21]但在混合式的内部,也存在形式混合式这种制度上的倒退。就立法层面上我国行政纠纷可诉性的确定模式而言,1982年《民事诉讼法(试行)》(已废止)、[22]1989年与2014年两部《行政诉讼法》呈现出“列举式→形式混合式→实质混合式”的发展进路。

   (一)相对受限的列举式

   列举式是指由不同法律、法规个别地进行规定,明确哪些行政纠纷可由法院受理的模式。这种模式的优点在于直观明了、方便民众理解,故操作性较强。但不足之处,则在于其客观上难以穷尽所有具备行政纠纷可诉性的情形,难免挂一漏万;且随着新型行政纠纷的不断涌现,如果都必须借助单行法律、法规进行逐项列举才获得可诉性,则又必然陷入以下困境。其一,不同法律、法规之间的列举可能出现矛盾或不合理之处。例如,起诉较轻行政处罚的案件可由法院受理,起诉较重行政处罚的案件反而不能被法院受理。其二,大量采用对具备行政纠纷可诉性之情形进行逐项列举的做法,将导致立法过于繁琐。

   一般认为,若单纯采用列举式,则必须借助发达的判例法制度,以“具有能动性的判例法来释淡成文法规定所致的滞后性”。[23]否则,无法消解行政纠纷可诉性的范围过窄、难以为人民提供无漏洞权利保护等尴尬。因为在列举主义之下,实体法上的权利只有在被特定且具体地赋予诉求可能性的限度内才能在裁判中贯彻。[24]而在此限度以外,即便人民的权利受到公权力侵害,相应的行政纠纷也不具有可诉性。

   列举性规定包含肯定列举与否定列举两种。其中,肯定列举的典型例子为日本“明治23年10月10日法律第106号”,其罗列了可提起行政诉讼的五类案件。[25]此外,我国1982年《民事诉讼法(试行)》也对行政纠纷可诉性作了肯定列举,只不过其列举内容未出现在该法中,而是交由单行法律、法规作个别授权。该法第3条第2款指出:“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定。”其中的“法律”有特定含义,包括全国人大及其常委会制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例与单行条例。[26]

   至于否定列举,通常需和概括性规定或判例一并发挥作用。例如,美国虽通过《联邦行政程序法》第702节的概括性规定及判例确立了“可审查之假定”原则,但其同时也允许以否定列举的方式限制行政纠纷可诉性。即国会有权通过法规例外地排除司法审查,只要该法规合宪且国会的排除意图有“明确且令人信服的证据”予以证明,各法院就有义务遵循。[27]又如,法国行政审判之权限除法律所特别规定的事项外,一般性的标准形成于权限争议法庭与行政法院的判例。[28]同时,法国也承认法律可通过否定列举的方式将通常属行政法院权限之案件排除于外,如涉及间接税和关税、邮件传递、军队打靶所致伤害的赔偿责任、公立学校对学生疏于监管所致损害的诉讼等,均交由普通法院审理。[29]

   (二)相对宽泛的概括式

   概括式是指依照立法或判例,概括性地确定哪些行政纠纷可由法院受理的模式。这种模式通常会为行政纠纷可诉性设定一种抽象化标准,例如,“合法权益受行政行为侵害”“权利受公权力侵害”等。因抽象化标准既可为法院在个案裁判中留下解释空间,又可为将来逐步扩大行政纠纷可诉性奠定基础,故概括式有助于最大限度地保护相对人之诉权。目前,德国、日本、美国皆采概括式。

   《联邦德国行政法院法》第40条第1款第1句规定,在联邦法律没有明确规定由其他法院管辖的情况下,所有非宪法性质的公法争议均由行政法院管辖。事实上,该款内容是对《联邦德国基本法》第19条第4款第1句的具体化,而后者规定“任何人因权利受到公权力侵害的,均可提起诉讼”。尽管第19条是从行政诉权之角度作出的规范,而第40条则是基于行政审判权之视角,但行政诉权必须依托行政审判权的运作来实现。因此,上述两条款实则一脉相承。在德国行政诉讼的发展进程中,这两处概括性规定象征着“包罗性权利保护制度”的完成,也意味着对寻求权利保护者不必追问其是否被赋予个别具体情况下的诉权,只要有权利保护之必要,裁判上的权利保护之门即为其敞开。[30]

   《日本行政事件诉讼法》虽无直接规定行政纠纷可诉性的条款,但这并不妨碍我们结合立法背景来揭示其隐含的概括式立场。在《日本国宪法》颁布后,日本采用司法国家原理,不仅废除昔日“明治宪法”与《行政裁判法》实施期间的行政法院制度,而且明确禁止行政机关作出终局裁判,由此将包含行政纠纷在内的一切争讼纳入到普通法院的统辖之下。依据《行政裁判法》第15条的规定,行政法院仅审判法律、敕令允许向其起诉的案件。现行的《日本行政事件诉讼法》则弃置上述列举主义之做法,转而概括性地规定四种诉讼类型,因此赋予了行政纠纷可诉性较大的解释空间。

   美国《联邦行政程序法》第702节对纳入司法审查的行政行为作了概括性规定:“受行政行为不法侵害或不利影响的人……,有权对该行政行为请求司法审查。”此外,该法第704节还指出,法律规定可审查的行政行为,以及没有其他适当法院救济的最后确定的行政行为应受司法审查。其中,“没有其他适当法院救济”同属概括性规定。根据美国的法理及判例,“司法审查是纠正不法行为的基本措施”,若行政机关超越法定权限,则司法审查乃理所当然之事。[31]不予审查才是应予论证的例外,[32]这在学理上被称为“可审查之假定”原则。根据该原则,除法律规定不能进行审查或问题本身的性质不宜由法院审查外,一切行政行为都具有可诉性。而就美国的司法实务来看,外交事务、国防事务、政府雇用事件、政治争议问题等不适用“可审查之假定”原则。[33]

   (三)折中主义的混合式

   混合式即概括式与列举式的并用。根据对受案范围(行政纠纷可诉性)发挥决定作用的是否仅为列举性规定,混合式又分为形式混合式与实质混合式。

   1.形式混合式

   这是指法律条文中虽同时包含概括性规定与列举性规定,但仅列举性规定具备限制、划定受案范围的性质和作用。[34]我国《行政诉讼法》(1989)(以下简称“旧法”)对受案范围的规定便采形式混合式。

   旧法第2条属于概括性规定,据此,只要相对人认为具体行政行为侵犯其合法权益,便有权依该法提起行政诉讼。同时,旧法第11条第1款属于肯定列举,该款前7项分别以行为形式、行为内容、行为效果等不同划分标准界定了7类可诉的行政纠纷,而第8项则以“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”作为兜底条款。由于前7项内容在直观上并不局限于“人身权、财产权”的范畴,故第8项的“人身权、财产权”是否对前7项纠纷的可诉性构成限制也就成为疑问。对此,学界存在两种观点:“限制说”认为,第8项是对前7项内容的概括,即侵犯“其他”人身权、财产权是相对于前7类行政纠纷中的人身权、财产权而言,由此推知前7项内容仅当涉及人身权、财产权被侵犯时,才具有可诉性;[35]而“非限制说”则主张,第8项只是表明除前7项情形外的行政纠纷必须在损及人身权或财产权时才具有可诉性,而前7项内容仅需满足该法第2条规定的侵犯“合法权益”即可。[36]

   笔者认为,尽管“非限制说”有助于扩大行政纠纷可诉性,但不符合文意逻辑。毕竟,上述第8项中的“其他”并非修饰行政行为,而是修饰“人身权、财产权”。而且,由《关于<中华人民共和国行政诉讼法(草案)>的说明》可知,“限制说”才是立法者真实初衷的反映。[37]据此,由于旧法第11条第1款将被侵犯的“合法权益”限定为人身权、财产权,这导致旧法第2条的概括性规定在实际上被限缩乃至架空。换言之,法院在决定是否受理案件时,只会根据第11条第1款作出处理。同理,旧法第11条第2款——“法院可以受理法律、法规规定可以起诉的其他案件”,本质上也是列举性规定,同样会架空第2条的概括性规定。综上,形式混合式实则仍属列举式的范畴。

   2.实质混合式

   这是指法律条文中同时包含概括性规定与列举性规定,且二者均发挥规范受案范围的作用。与形式混合式不同,实质混合式下的概括性规定没有被架空,而是对受案范围起到兜底、补足功能;其列举性规定则对受案范围具有例示(如肯定列举)、排除(如否定列举)功能。[38]我国《行政诉讼法》(2014)(以下简称“新法”[39])对受案范围的规定便采实质混合式。

   除了将“具体行政行为”改为“行政行为”并增加其实施主体的说明外,新法第2条基本上延续旧法第2条的概括性规定。但是,由于新法第12条第1款的列举性规定已发生微妙变化,从而扭转了第2条被限缩乃至架空的命运。详言之,在法条的结构形式上,新法第12条第1款前11项的内容实则对应旧法第11条第1款前7项的内容,二者同属肯定列举的范畴,只不过新法列举的事项更丰富。而在法条内容上,与旧法第11条第1款第8项相比,新法第12条第1款第12项存在实质性变化,即受侵害客体由昔日的“人身权、财产权”扩大至“人身权、财产权等合法权益”(见表2)。依主流观点,“等合法权益”应采“等外等”的理解,[40]故第12项实则已构成在内容上覆盖全范围的列举规范,其实质上设定了概括主义的受案范围,[41]由此也就在外延上实现了与新法第2条概括性规定的无缝衔接。如此一来,逻辑上便不存在第12项限制前11项之行政纠纷可诉性的疑惑。相应地,新法第12条第1款前11项的内容仅扮演对该法第2条进行举例、示范的角色。

   值得一提的是,如果将新法第12条第1款第12项理解为概括主义的受案范围规范,那么该法第12条第2款的规定是否会变得多余?[42]笔者认为,第2款并非多此一举,而是为将来引入与“合法权益”无关的客观诉讼留下制度空间。[43]事实也证明,随着2017年《全国人民代表大会常务委员会关于修改<民事诉讼法>和<行政诉讼法>的决定》之出台,作为客观诉讼立法例的“检察机关提起行政公益诉讼”正式确立。得益于新法第12条第2款留下的制度空间,“检察机关提起行政公益诉讼”在法条的整体逻辑上可实现自洽。

   表2  新、旧法受案范围之肯定列举规定

  

  

   三、我国行政纠纷可诉性的判定标准

在客观诉讼中,行政纠纷可诉性的判定标准无法被精确归纳与分析,纯粹为法律拟制的结果。我国现阶段的行政诉讼基本上仍属主观诉讼的范畴,虽然新法为客观诉讼留下制度空间,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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