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王万华:行政复议法的修改与完善

——以“实质性解决行政争议”为视角

更新时间:2019-12-26 23:49:26
作者: 王万华  
“实质性”的内涵应当如何理解?江必新认为,实质法治主义之下纠纷的实质性解决主要包含三层意思:一是案件已经裁决终结,二是当事人之间的矛盾真正得以解决,三是通过案件的审理,明晰了此类案件的处理界限。[15]贾亚强参考了钱弘道、吴亮提出的纠纷解决目的,[16]主张行政争议实质性解决包含三层内容,即纠纷解决的妥善性、一次性和迅速性。[17]其中,“妥善性”是对处理案件实体问题所要达到的社会效果的描述,“一次性和迅速性”是对案件在程序上得以终结的效果描述。上述观点尽管能为我们认识“实质性解决行政争议”的内涵带来启发,但“当事人之间的矛盾得到真正解决”“妥善性”“迅速性”等表述仍带有一定模糊性,“实质性”的基本内涵仍有必要进一步挖掘。

   以“实质性解决行政争议”命题的产生背景为前提,结合诉讼活动的程序性特点与行政争议的实体性特点,笔者认为,“实质性”理当包含“行政诉讼程序终结后未再启动新的法律程序”和“行政实体法律关系经由行政诉讼程序获得实质处理”两方面内容。其中,行政诉讼程序终结后未再启动新的法律程序,意味着程序获得实质终结;行政实体法律关系经由行政诉讼程序获得实质处理,意味着原告权益获得实质救济。

   1.未再启动新的法律程序

   诉讼程序为法律程序之一种,争议获得实质性解决首先应体现为程序实质终结,即经由法院对行政争议作出裁判或者主持调解结案后,没有再启动新的法律程序处理案件涉及的实体问题。具体体现在以下两个方面。

   第一,行政诉讼程序终结后,未启动更高审级诉讼程序或再次启动诉讼程序。具体包括:(1)一审程序终结后,当事人没有提起上诉,即一审终结后法律程序即告终结,这是最为理想的程序终结情形;(2)一审结束后当事人提起上诉,二审程序终结后,当事人没有申请再审,也没有到法院信访,法律程序终结;(3)当事人申请再审,案件不符合再审启动条件,再审程序没有启动。

   第二,行政诉讼程序终结后,未再启动行政执法程序作出行政决定。此种情形主要是指,经由法院审理裁判,行政机关与行政相对人之间在行政法上的权利义务关系得到确定,不需要再行启动行政程序。如法院在司法裁判权范围内,通过变更判决直接变更行政行为、在责令履职判决中直接明确行政机关履行原告请求的职责等方式直接明确了行政法律关系的内容,则不需要行政机关再行启动行政程序对原告实体权利义务作出处分。

   2.行政实体法律关系得到实质处理

   行政诉讼本因原告认为自己的合法权益受到行政行为损害而向法院提起,诉讼启动后,法院的审理和裁判活动却转向对行政行为合法性进行审查,忽视了原告与被告之间行政法律关系的形成与调整,由此引发行政诉讼程序空转的问题。要从根本上解决行政诉讼程序空转问题,就应当在诉讼程序中对行政实体法律关系作出处理,保障原告获得实质权益救济。在诸多纠纷解决机制中,诉讼机制被认为是最重要的,原因在于其是实现个人权益救济的最终堡垒、最终屏障。因此“实质性解决行政争议”的核心要求,应体现为经由行政诉讼程序使原告权益获得实质救济。与之相对应,法院审理和裁判重心应由行政行为合法性审查转向行政法律关系的形成与调整。

   第一,法院在司法审查权限范围内直接调整行政法律关系,原告合法权益经由行政诉讼获得实质救济。行政争议是行政机关与行政相对人围绕行政法上的权利义务关系而形成的争议,要实现“实质性解决行政争议”,就需要法院的审理裁判活动以当事人双方行政法上的权利义务为中心展开,最终经由法院裁判活动直接调整行政法律关系,具体包括两种情形:(1)直接形成行政法律关系。直接形成行政法律关系主要针对行政机关不履行法定职责的案件。如果行政机关应当履职的事实已经查清,履职内容可以确定,法院应当直接在履职判决中明确行政机关所应履行的法定职责内容,不应仅确认行政机关构成不作为,泛泛责令其在指定期限内履职。[18](2)直接变更行政法律关系。直接变更行政法律关系,是指法院对被诉行政行为已建构的行政法律关系直接进行变更,从而形成新的行政法上的权利义务关系。对于违法的行政行为,法院在其司法审查权限范围内能够直接变更行政法律关系的,不宜撤销之后发回行政机关重新作出新的行政行为,否则原告很可能因不服新的行政行为再次面临需要提起诉讼的困境。

   第二,法院在查明案件事实的基础上综合各种因素形成最终裁判,实现个案实质正义。行政案件的裁判除了具有化解个案争议的功能,还能发挥对客观公法秩序的释明及对行政机关和社会公众未来行为的引导作用。因此,“实质性解决行政争议”并不简单意味着求得原告、被告息诉,而是要由法官在查明案件事实的基础上,综合考虑法律规定、争议形成的历史因素与社会背景、原告的实际状况等诸多因素,选择合适的审理与裁判方式,使争议得到妥善解决,达到定分止争的目的。这主要包括:(1)法律规范本身不完善时,由法官突破实定法的规定适用行政法基本原则,能动实现个案正义。依法行政是行政行为应当遵循的基本原则,但当行政法律规范本身为恶法或者存在立法缺位等问题时,机械遵循依法行政原则反而会对个案当事人的权益造成实际损害,此时需要法官在个案裁判中发挥能动性,弥补实定法存在的问题,为原告提供实质救济。如在田永诉北京科技大学案和刘燕文诉北京大学等案件中,法官均适用了未在实定法中加以规定的正当法律程序原则,不仅实现了个案实质正义,也使原告获得了实质救济。(2)考量行政争议形成的社会因素,通过调解为原告提供实质救助,使争议得到妥善解决,达到定分止争的目的。合法性审查以行政行为是否具备合法要件为基本内容,但很多行政争议的形成根源于复杂的历史因素和社会条件,仅对当下作出的行政行为的合法性进行判断,不足以解决问题。例如,有的“违建”并非当事人故意所为,而是由于规划部门不作为不发证造成;有的“违建”已经存在多年,因城市创卫等原因而被要求拆除,导致居住在“违建”里的当事人面临居无定所的困难处境。对于这一类行政纠纷,如果仅根据行政行为合法还是违法作出简单处理,不仅容易激化已有社会矛盾,还有可能引发新的矛盾,需要法官综合考量法律规范之外的社会因素,不能简单驳回原告请求,也不宜简单一撤了之。

  

   二、“实质性解决行政争议”引入行政复议的契机和理据

   “实质性解决行政争议”作为源自行政审判实践的重大命题,关系到行政诉讼制度在目的层面的定位,要求法院在宪法和法律关于司法权与行政权关系的规定框架下,将审理和裁判的重心由行政行为合法性审查转向行政实体法律关系的形成与变更。该命题的提出对行政诉讼制度的影响是全方位的,受案范围、审理程序、审理强度、裁判方式莫不与之密切相关。“实质性解决行政争议”的提出,在行政审判实践的个案层面有利于保障公民、法人或者其他组织的合法权益获得实质救济,在制度层面有利于提升行政诉讼化解矛盾纠纷的能力,实现法律效果与社会效果统一。2014年修订的行政诉讼法已在立法目的中突出强调了“解决行政争议”。行政复议作为“化解行政争议的主渠道”,有必要吸纳这一政策理念,将“实质性解决行政争议”引入行政复议法的修改,重构行政复议体制、复议程序和复议决定制度。具体而言,相关必要性体现在如下几个方面。

   (一)契合行政复议制度的性质

   现行行政复议法将行政复议制度的性质定位为内部监督机制,[19]学界对于行政复议制度的性质则存在多种认识。关于行政复议制度性质的研究与功能研究交织在一起,不同学说对于复议制度功能的认识不存在绝对分歧,均承认复议制度能够发挥多元功能。以复议制度首要功能为标准,可以将行政复议制度的性质归纳为内部监督说、争议解决功能说、争议解决性质加权利救济功能说三种观点。内部监督说肯定行政复议首先要实现行政机关自我监督、自我纠错的功能,这一功能与其解决行政纠纷功能是并行不悖、融为一体的。[20]争议解决功能说将争议解决作为行政复议制度的首要功能予以认识,主张争议解决、权利救济与内部监督均为复议制度之功能,但争议解决与其他两项功能之间存在层次差异。[21]争议解决性质加权利救济功能说在主张争议解决是行政复议制度性质的同时,认为行政复议的主要功能或者首要功能是为公民提供权利救济。此种学说并不否定行政复议的纠错监督功能,但将权利救济作为行政复议制度更主要的功能。[22]学界对于行政复议制度性质这一基础性问题的研究,由于与功能研究交织在一起,无法形成清晰的学理认知,直接影响了行政复议制度的建构。[23]

   性质为事物之本质属性,功能是事物所能发挥的作用。性质具有客观属性,行政复议制度的性质应从复议活动的客观特性出发予以把握,结合复议启动方式和启动缘由,行政复议应当是外部行政争议解决机制,而非行政机关内部监督机制。首先,行政复议的启动实行不告不理原则。如果行政相对人不向复议机关提出复议申请,即使复议机关发现下级机关行政行为违法,也不能依职权启动复议程序,只能通过其他方式进行纠错。因此,复议具有鲜明的外部属性。其次,行政复议的启动缘于行政相对人不服行政机关对其作出的行政行为,并向复议机关提出复议申请,而非复议机关基于监督而启动。争议的出现和有待解决是启动复议程序的直接原因,因此,复议活动就其内容而言应为解决争议的活动。通过解决行政争议,复议发挥了监督行政机关的功能,但复议就其性质而言,并非内部监督机制。将“实质性解决行政争议”引入行政复议法修改,与行政复议制度作为外部性行政争议解决机制的性质相契合,有助于应用争议解决机制原理重构行政复议制度,提升复议制度有效化解社会矛盾的能力。

   (二)契合行政复议改革趋势

   针对实践中行政复议案件数量总体偏少、纠错率总体过低等问题,学界与实务部门对行政复议作为内部监督机制的性质定位进行了深刻反思。[24]为破解复议制度面临的困境,行政复议制度改革开始提上日程。改革首先对行政复议制度作为行政机关内部监督机制这一定位进行调整。2006年,中办与国办联合发布《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》,其中明确提出:“行政复议是引导各个利益主体以合法、理性方式表达利益诉求的重要途径,行政复议作用发挥得好坏,直接关系到行政争议能否在法治轨道中得到妥善解决,要引导、鼓励当事人通过行政复议渠道解决行政争议。”之后,国务院法制办通过复议程序改革与复议体制改革将行政复议制度内部监督机制的定位逐渐调整为行政争议解决机制。因而,将“实质性解决行政争议”的政策理念引入当前行政复议法的修改,契合了十余年来行政复议改革的实际情况。

   在程序改革方面,国务院2007年制定了行政复议法实施条例(以下简称“复议法实施条例”),第1条即明确规定,制定条例的目的是“为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用”。“复议法实施条例”对行政复议法关于复议制度的定位进行了调整,除在理念层面强调要发挥行政复议制度解决行政争议的作用,也通过具体的制度建构重点对行政复议程序进行了细化和完善,一方面使得复议程序更加具备可操作性,并尽可能与内部办案程序相区分,另一方面也提升了复议程序的公正性。例如,“复议法实施条例”突破复议以书面审为原则的规定,将言词原则引入部分复议案件审理中,规定对于重大、复杂的案件,申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时,可以采取听证的方式审理,为申请人参与复议程序作出了制度安排。

在体制改革方面,国务院法制办于2008年9月下发《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》(以下简称“2008年复议委试点通知”),在北京、黑龙江、江苏、山东、河南、广东、海南和贵州8个省、直辖市开展以相对集中复议权和设置行政复议委员会为内容的试点工作。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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