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陈征:征收补偿制度与财产权社会义务调和制度

更新时间:2019-12-13 08:38:34
作者: 陈征  
而且还应包括在个案中对这类规范的执行。[13]如果法律对私有财产权内涵和边界做出确定不属于征收,那么执行这类法律自然也不可能构成征收。可见,分割说将征收视为在个案执行过程中对特定财产的具体介入并不合理,该说同样无法在形式上清晰划定社会义务和征收的界限。

   在2001年,德国联邦宪法法院又将征收的前提确定为存在获取财产(Gueterbeschaffung)的过程。[14]然而正如上文所述,对征收的概念不应回归到传统意义上的理解,征收未必意味着财产客体的转移,是否构成征收应取决于是否存在对财产权的剥夺以及由此引发的权利和资产的丧失,征收本身并不要求财产获取。[15]与此相应,在最新的Garzweiler判决中,联邦宪法法院再次调整对征收的定义,指出公权力“获取财产的情形……也属于征收”,[16]其中“也”字意味着获取财产只构成征收的一种情形。

   此外,联邦宪法法院在个别判决中还采用另一标准来区分社会义务和征收,即审查财产更多体现出与财产权主体个人的关联还是更多体现出与社会的关联。[17]若财产本身所发挥的功能主要满足个人所需和个人自由的施展,则立法者对财产权内涵和边界的界定权较为受限;若财产的社会功能较强,则立法者的界定空间较大,财产权主体所承担的社会义务可能也就偏多。举例来讲,社保请求权属于公法上的请求权,虽然该请求权通常以个人付出为基础且主要服务于个人生存,但对社保制度的维护和保障往往更多依赖于国家的立法,因此联邦宪法法院认为这类公法请求权的社会关联多于个人关联,立法者对其应享有较为广泛的界定空间。[18]笔者认为,这一划分社会义务和征收的标准具有一定的合理性,但在个案中仍然无法避免社会义务与征收之间的过渡性,毕竟财产的私人性与社会性的成分会随着社会的发展而不断变化,立法者在制定法律的那一刻无法准确预测出在个案执行时二者成分所占的比例。因此,这一理论在一定程度上仍然具有强度理论的缺点,在划分社会义务和征收时,应将其当作参考,而不应视其为主要依据。

   综上所述,笔者认为区分社会义务与征收的标准应当回归特别牺牲理论。或许有学者认为,在判断是否存在特别牺牲时,需要在个案中将对立的法益进行权衡,立法者在制定法律时同样无法从形式上区分社会义务和征收。但笔者认为,判断是否构成特别牺牲仅应基于公正和平等的视角分析私有财产权主体与其他人相比是否不具备期待可能性,即在一个理性的第三人看来成为无法接受甚至无法容忍的特别牺牲者。虽然有学者认为判断是否具备期待可能性仍然需要对相互冲突的法益进行权衡,但至少在宪法学领域,这一观点并不具备合理性。例如在宪法的比例原则中,最后一项子原则是狭义比例原则,该原则除了要求在所要实现的目标所蕴含的法益与限制基本权利的行为所损害的法益之间进行权衡之外,还要求限制基本权利的手段不得给基本权利主体带来过度的、无法接受和容忍的负担,即不得使其不具备期待可能性。在此,对期待可能性的判断同样仅应考虑基本权利主体自身的情况,而不再要求法益权衡,[19]其属于法益权衡之外的一个独立步骤,被视为比例原则中尊重人权和维持个案公正的最后一道保护屏障。与此类似,在判断是否构成特别牺牲时,对期待可能性的考虑同样不应要求法益权衡,而仅应在对财产权主体与其他人进行比较之后考虑财产权主体自身的情况。照此,适用特别牺牲理论是区分社会义务与征收的最佳方法。

  

   三、征收引发的补偿

  

   (一)补偿制度的目的和作用

   对私有财产的征收给予补偿的制度一方面体现了私有财产权的价值保障功能,使特别牺牲者在自由受到限制的同时不会导致财产价值蒙受损失,另一方面还发挥着财政警示作用,宪法确立补偿制度使得公权力在决定实施征收时必须考虑到伴随而来的财政压力,这一财政压力将使国家实施征收行为更为慎重。

   有学者认为补偿制度可以提高财产权主体对征收行为的接受度。照此,补偿制度可以使公权力相对轻松地实施那些本来会面临巨大阻力的征收行为,增大行政主体的裁量空间,甚至可以发挥引导公民行为的作用。[20]然而笔者认为,补偿制度的这一功能不应被宪法允许。不能否认,现代的法治国家不再单纯通过民主立法和受法律约束的行政行为单方面对公民采取强制措施,而是逐渐转向合作型法治国家(kooperativer Rechtsstaat)和协商式行政(konsensuales Verwaltungshandeln)。[21]在这一现代治理模式中,公权力与公民之间的地位愈发平等。然而这并非将提高公众接受度视为补偿制度作用的理由。正如上文所述,宪法首先保障的是财产的存续,征收行为必须符合宪法,在此基础上再对财产权主体给予补偿。如果片面以提高公众接受度为目的,那么会导致权利和金钱之间产生交易。补偿制度的初衷绝对不是使违宪的征收合宪化,[22]在审查征收对私有财产权限制的正当性时,不得将补偿因素加入法益权衡。财产权负有社会义务的前提是财产权主体可以保障财产的存续,任何自由都应当由权利主体带着责任感去行使。面对违宪的征收行为,财产权主体应当积极防御,宪法不允许其以换取金钱为目的接受违宪的征收。[23]如果允许在金钱与权利之间进行交易,那么实施征收行为的主体在进行金钱给付之后完全可以逃避宪法的正当性审查,这还会导致公共利益的实现受到威胁。综上所述,提高对征收行为的接受度不得成为补偿制度的目的,补偿制度不得转化为公权力和财产权主体之间的交易机制。若征收行为违宪,则存续保障并不转化为次级的价值保障。[24]补偿制度并不适合于发挥引导公民行为的作用,发挥这一作用的应当是税收等制度,国家的征税行为会接受纳税人的问责,而补偿制度并不会。

   (二)补偿额度的确定

   对于补偿制度的法律规定,虽然我国宪法并未明确要求应符合议会保留原则,但补偿的方式、标准、范围等应当由立法加以确定,[25]毕竟补偿制度不仅涉及对财产权的(次级)保障,而且影响着国家的财政预算。但宪法要求立法明确规定补偿的方式、标准和范围并不等于在每一个案中均可以通过法律规定确定具体的补偿额度,立法规定仅涉及普遍适用的原则性的补偿标准,例如规定按照市场交易价格补偿、评估和测算补偿额度的时间点、补偿的程序性要求等。

   具体到个案中的补偿额度,法律可以给行政主体留出裁量空间。但通常而言,既然征收会导致私有财产权的主体成为特别牺牲者,那么价值保障应当发挥着弥补财产价值损失和维护负担均等的作用,因此补偿额度原则上应当以市场交易价格为准。德国司法界普遍认为,既然是对具有宪法正当性的征收给予的补偿,那么补偿额度完全可以低于市场交易价格,具体补偿额度应当取决于行政主体在个案中对相互冲突的法益进行权衡的结果。[26]但正如上文所述,对私有财产权主体相应自由的限制,宪法并未确立补偿制度,补偿仅可以弥补其财产价值方面的损失,因此基于公正性考虑,理应按照市场交易价格对私有财产权主体给予补偿。虽然这不仅会使行政主体的裁量空间被限缩,而且会导致立法者的活动空间在很大程度上不复存在,但如果认可补偿额度应在权衡各方利益的基础上加以确定,那么会导致不止一次的认可立法者的活动空间。在实施征收行为时,立法者和行政主体已经对彼此对立的法益进行了权衡,在确定补偿额度时,不应再次对各种利益进行权衡,否则在首要保障和次级保障问题上均应尊重立法者的活动空间,这会使私有财产权的价值保障功能被弱化。更何况减轻国家的财政负担同样属于公共利益,如果这一公共利益也被纳入权衡,那么公权力将总能以减轻财政负担为由降低补偿标准,私有财产权的价值保障功能将无法发挥应有的作用。

   照此,只有在市场不存在或市场失灵的情况下,即无法评估和测算市场交易价格的情形中,才可以例外地通过法益权衡的方式确定补偿额度。[27]在此,为了维护私有财产权的价值保障功能,国家的财政负担不得被纳入考虑和权衡因素。一般认为,被征收的财产或其价值越多体现为个人劳动和个人付出所得,对提高补偿额度理由的权重就应越多;若被征收的财产或其价值更多依赖于国家的措施,尤其是依赖于国家的给付,在确定补偿额度时则应对公共利益予以更多的权重。[28]

  

   四、社会义务引发的调和

  

   (一)调和制度的作用和宪法依据

   在具有宪法正当性的情况下,国家可以对公民的私有财产进行征收,而征收则必然引发补偿。与此不同,学术界此前始终认为基于社会义务对私有财产权内涵的形成和边界的界定并不会引发金钱给付。私有财产履行社会义务的典型事例是基于环境保护、文物保护等目的对土地使用权的限制。在此,对私有财产权内涵的形成和边界的界定仅涉及对土地现有状态的确定,限制土地的使用往往是环境和文物保护的必然要求,若对一切限制土地使用的行为均提供金钱给付,则会导致国家的财政负担过重。

   然而随着社会的发展,个案中会越来越多地产生立法者无法预料的偶然后果。有时立法者对私有财产权内涵和边界的界定本身符合比例原则,而且不存在特别牺牲的情形,进而与征收的界限较为分明,但在具体的个案中会引发非典型性后果,这一后果例外地导致私有财产权主体成为特别牺牲者,进而使其不具备期待可能性。换言之,公权力行为本身不仅不违反宪法,而且不构成征收,但其在个案中的实施会使个别私有财产权主体陷入危困状态,该后果的产生并非出于公权力的本意,然而却逾越了私有财产权主体所能忍受的程度。对于这一偏离事件正常发展轨迹的偶然后果,应当对私有财产权主体提供某种补救措施。这类补救措施发挥着一种纠偏的作用,被称为“具有调和义务的内涵和边界之界定(ausgleich- spflichtigeInhalts- und Schrankenbestimmung)”。[29]

   与私有财产的征收类似,社会义务同样不得侵害私有财产的存续。若立法者对私有财产权内涵的形成和对边界的界定超出了社会义务的必要限度,则直接认定立法违反了比例原则,进而不符合宪法。即使立法者做出了调和规定,也无法使这一社会义务合宪化。仅当社会义务具有宪法正当性时,才可能在上述例外情形中引发调和。

   在1981年7月14日的决议[30]中以及在关于赠阅本义务的判决[31]中,德国联邦宪法法院均认可了对履行社会义务的私有财产权主体提供调和的手段。照此,私有财产权主体履行社会义务同样可能获得物质上的弥补,这与上文认同特别牺牲理论具有一致性。无论是对私有财产进行征收还是课以其某种社会义务,只要对私有财产权的限制行为导致特别牺牲的情形,均应引发补偿或者调和措施。

   与对私有财产征收的补偿制度不同,宪法并未明确确立对履行社会义务的调和制度。那么该制度的宪法依据在哪里?一般认为,调和制度的宪法依据直接来源于宪法中的比例原则和平等原则。[32]当公权力限制私有财产权的行为在个案中超出立法者所形成的私有财产权内涵,即超越了私有财产权主体应当履行的社会义务时,必然导致私有财产权主体成为不成比例的特别牺牲者,该行为与平等原则所蕴含的负担均等原则不符。

   (二)调和制度独立存在的必要性

有学者对认可社会义务调和制度提出质疑,认为这与针对征收而适用的特别牺牲理论并无区别,完全可以直接将这类因偏离正常流程而引发的非典型损害视为存在特别牺牲情形,进而将其纳入征收和补偿的范畴。[33]但笔者认为,与征收不同,基于履行社会义务而引发的调和是立法者无法预见的例外情形,立法者无法预先知晓个案的进展,进而无法预测何时会引发调和。诚然,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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