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苗炎:司法解释制度之法理反思与结构优化

更新时间:2019-12-09 08:47:02
作者: 苗炎  

  

   二、《立法法》第104条针对司法解释进行的规制

  

   2015年3月15日,十二届全国人大第三次会议通过了《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》,这是《立法法》施行近15年来的第一次修改。为了加强对司法解释的规范和监督,(27)修改后的《立法法》针对实践中司法解释存在的问题,根据各方面的意见,增加了专门针对司法解释问题的规定(第104条)。主要内容包括以下四方面:第一,最高人民法院作出的属于审判工作中具体应用法律的解释,应当主要针对具体的法律条文,并且应当符合立法的目的、原则和原意。第二,遇有《立法法》第45条第2款规定的情况(28)时,最高人民法院应当向全国人大常委会提出法律解释的要求,或者提出制定、修改有关法律的议案。第三,最高人民法院作出的属于审判工作中具体应用法律的解释,应当自公布之日起30日内报全国人大常委会备案。第四,最高人民法院以外的审判机关,不得作出具体应用法律的解释。

   整体来看,《立法法》第104条的上述四项内容中,第三项内容是对《各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)有关规定的重复。(29)第四项内容则已经隐含在既有的立法中:《人民法院组织法》和81年《决议》均明确规定,司法解释的主体是最高人民法院,根据公权力法无授权即禁止的原则,其他各级法院显然无权制定司法解释。(30)第一、二项内容则属于新增规定。

   首先,第一项内容首次明确了司法解释应当主要针对具体的法律条文,这限制最高人民法院仅根据立法的目的、精神针对法律的原则性规定制定司法解释的频度。另外,司法解释要符合立法的目的、原则和原意的规定,一方面进一步明确了司法解释不得同法律抵触;另一方面表明,修改后的《立法法》明确了司法解释制度的作用被定位于统一法律适用而非统一裁判尺度,这意味着,最高人民法院不得通过制定司法解释对法律漏洞进行填补。

   其次,第二项内容的不同以往之处包括两方面。

   第一,综合2000年《立法法》第42条(31)和第43条(32)的规定来看,遇有该法第42条第2款规定的情况时,最高人民法院可以(不是必须)向全国人大常委会提出法律解释的要求,换言之,最高人民法院有权向全国人大常委会提出法律解释的要求;而《立法法》第104条则规定,遇有该法第45条第2款规定的情况时,最高人民法院应当向全国人大常委会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案,而在法律上,此“应当”实际上意味着“必须”。换言之,最高人民法院遇有《立法法》第45条第2款规定的情况时,有义务向全国人大常委会提出法律解释的要求而不是自己进行解释,或者提出制定、修改有关法律的议案。

   第二,2000年《立法法》第12条和第24条分别规定,最高人民法院可以向全国人大、全国人大常委会提出法律案。对此,全国人大常委会法制工作委员会针对该法组织编写的《中华人民共和国立法法释义》解释道,“法律案是指依法享有提案权的机关或个人向立法机关提出的关于制定、修改、废止某项法律的议案”。“提出法律案,应同时提出法律草案。法律草案内容比较具体、系统、完整,以条文形式体现具体内容,是法律未被通过以前的文本。”“提出的法律案应当在全国人大的职权范围内,并且应当与本机关的职权有关。”(33)最高人民法院“工作中的事项,需要由全国人大制定法律的,可以向全国人大提出法律案”;“最高人民法院起草与司法审判以及审判组织有关的法律草案”。(34)向全国人大常委会提出法律案,“提案主体应当就与本机关职权有关的事项行使立法提案权”。(35)最高人民法院“在提出法律案时也应当注意所提法律案应当与本部门有关”。(36)由此可见,2000年《立法法》将国务院、中央军事委员会、最高人民法院等国家机关的立法提案权的范围限定在与有提案权的机关的职权有关的事项上;(37)而《立法法》第104条关于最高人民法院遇有该法第45条第2款规定的情况应当提出制定、修改有关法律的议案的规定,则将最高人民法院的立法提案权的范围扩大到其执行的各种法律上。这意味着,针对《立法法》第45条第2款规定的情况,最高人民法院虽然无权直接进行解释,但通过提出法律案及法律草案,可能对这些情况涉及的问题的解决产生影响。(38)

   综上所述,《立法法》第104条针对司法解释进行的规制的逻辑如下:首先,明确将该法第45条第2款规定的情况即立法解释的范围排除出司法解释的范围,力图在司法解释的范围与立法解释的范围之间作出严格界分。其次,在司法解释的法定范围内,通过树立合法律性这一标准,对司法解释的内容提出要求。换言之,司法解释首先须在范围上合法,其次在内容上也须合法。按照该逻辑,一方面,如果最高人民法院行使司法解释权时逾越法定界限侵入立法解释的范围,针对《立法法》第45条第2款规定的情况制定司法解释,那么,即便该司法解释在内容上符合立法的目的、原则和原意,其也是不合法的。另一方面,在司法解释的法定范围内,如果司法解释的内容不符合立法的目的、原则和原意,则该司法解释同样不合法。

  

   三、《立法法》修改后司法解释制度存在的主要问题

  

   《立法法》第104条针对司法解释问题所进行的规制,力图明确司法解释的范围和制定标准,对于规范司法解释权的行使无疑具有重要意义。但同时,经由法理上的反思可以发现,司法解释制度仍然存在两方面明显问题。

   (一)司法解释范围与立法解释范围的界分不合理且缺乏现实可行性

   《立法法》修改后,最高人民法院被禁止针对该法第45条第2款规定的情况制定司法解释,但从该法施行三年多来的实际情况看,其对司法解释范围的规制并没有被切实遵守。针对该法第45条第2款规定的情况,既存在立法解释,也存在司法解释。与《立法法》修改前一样,最高人民法院仍然主要为了明确法律规定的具体含义、针对法律制定后出现的新情况明确适用法律依据而制定司法解释。前者如《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》对行政诉讼受案范围的明确,对《行政诉讼法》中的“国家行为”,“具有普遍约束力的决定、命令”,“法律规定由行政机关最终裁决的行政行为”等概念的含义的明确等;后者如《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》针对篡改、伪造环境监测数据这一新情况,明确其应当依照《刑法》第286条的规定,以破坏计算机信息系统罪论处。虽然2000年《立法法》就已经明确了立法解释具有等同于法律的效力,而与之形成鲜明对照的是,司法解释的效力位阶在法律上始终不明确,(39)但是,多年来,在司法审判中,司法解释事实上与立法一样,能够被作为裁判依据,(40)所以,就对司法审判的实际影响而言,司法解释与立法解释甚至立法本身并不存在实质性区别。换言之,如果修改后的《立法法》禁止最高人民法院针对该法第45条第2款规定的情况制定司法解释的目的是否认司法解释如立法解释般具有普遍性的法律效力,则这种否认事实上归于无效。

   《立法法》针对司法解释范围进行的规制没有真正达到效果,其根本原因在于,该法对立法解释范围与司法解释范围的界分不合理且缺乏现实可行性。

   1954年《宪法》颁布后,最初的法律解释体制是一元的,只包括全国人大常委会的立法解释权。(41)“但从实践上看,所有法律解释都拿到全国人大常委会,显然是行不通的。”(42)为此,55年《决议》将司法解释权纳入法律解释体制,形成二元格局。81年《决议》在基本延续55年《决议》内容的基础上确立了我国现行法律解释体制的整体架构。现行《宪法》颁布后,81年《决议》与《宪法》关于立法解释权的规定,实际上出现了不一致。81年《决议》第1条规定:“凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的,由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定。”根据全国人大常委会法工委的解释,此条规定意为,对于法律“不论是属于需要进一步明确界限的还是属于需要作补充规定的,都可以采用解释的办法,也都可以采用作补充规定的办法”。(43)《宪法》第63条则将在全国人大闭会期间对全国人大制定的法律进行部分补充和修改,与解释法律,规定为全国人大常委会行使的两项不同权力,即在《宪法》上,全国人大常委会在全国人大闭会期间对全国人大制定的法律进行部分补充和修改不属于法律解释。暂且不论81年《决议》与《宪法》关于立法解释权的规定的不一致,法律解释体制由一元演变为二元以至多元后,为了避免不同解释主体对法律的解释出现冲突而导致适用上的混乱,在立法解释与司法解释等各种法律解释之间进行合理界分就成为必需。为此,从55年《决议》起,我国的立法就力图将各种法律解释区分为两类:立法解释和具体应用解释,(44)而司法解释被归为具体应用解释。81年《决议》延续了这种区分。但是,就两个决议的相关立法表述而言,立法解释与具体应用解释的区分标准并不清晰,这导致立法解释与司法解释的区分标准也不明确。

   2000年《立法法》第42条首次对立法解释的范围(45)进行了明确。实际上,根据该法第42条关于立法解释权的规定以及第43条的规定,已经可以从逻辑上得出下述结论:进一步明确法律规定的具体含义、为法律制定后出现的新情况明确适用法律依据这两种情况,专属于全国人大常委会所掌握的立法解释权的权限范围,其他国家机关包括最高人民法院不得染指。针对这两种情况,最高人民法院只有权向全国人大常委会提出法律解释的要求,其自身无权制定司法解释。但是,从全国人大常委会法工委直接参与2000年《立法法》起草制定工作的同志根据立法原意编写的《中华人民共和国立法法讲话》(46)一书对2000年《立法法》有关立法解释问题的规定的分析来看,2000年《立法法》对包括司法解释在内的“具体应用法律的解释进行规范的努力没能实现,维持了现行的做法”。(47)由此可见,2000年《立法法》对立法解释的范围进行明确的目的并不包含制约司法解释权的行使。在此背景下,该法对立法解释范围的规定并没有对司法解释权的行使构成规范性限制。

修改后的《立法法》对司法解释范围的规制,主要采取的是负面否定而非正面列举的方式,其核心实际上仍然是早已由2000年《立法法》确定的立法解释范围。但是,该法禁止最高人民法院针该法第45条第2款规定的情况制定司法解释,明显存在逻辑问题。从根本上而言,“‘解释’乃是一种媒介行为,解释者借之以理解本有疑义之文字的意义”。(48)而法律解释就是为了明确法律适用依据而“澄清法律疑义,使法律含义明确化”。(49)换言之,就法律解释的法理而言,任何法律解释毋庸置疑均是针对法律展开的,进一步明确法律规定的具体含义、为法律制定后出现的新情况明确法律适用依据,均属于各种法律解释的基本目的,在此方面,各种法律解释的区别只在于解释本身的效力或者被解释的具体法律不同。如果《立法法》第104条意在禁止最高人民法院在任何意义上进一步明确法律规定的具体含义、为法律制定后出现的新情况明确法律适用依据,则其结果只能是使司法解释的范围被挤压至不存在的程度,使司法解释权陷入“寸步难行”的地步,动辄招致侵犯立法解释权的指责,司法解释制度因此将根本无法实施。如果《立法法》第104条的目的是禁止司法解释具有超越个案的普遍性法律效力,而允许最高人民法院在个案中明确法律规定的具体含义或者为法律制定后出现的新情况明确法律适用依据,则一方面,该法针对司法解释范围规制的立法表述显然是不清晰的;另一方面,这种规制本身并不切合中国司法制度的现实状况。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法制与社会发展》(长春)2019年第20192期
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