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夏正林 李新天:高级人民法院发布抽象规范性文件问题研究

更新时间:2019-11-28 07:50:35
作者: 夏正林   李新天  
这些规范性文件数量虽然不多,却正是争议最大的。虽然从名称上看,它们多使用“指导意见”、“参考意见”、“疑难问题解答”,但是在实践中下级法院必须执行。

   第二,高级人民法院需要制定程序性规范指导下级法院规范工作。

   在司法过程中,程序的正义是达成结果正义的关键要素,程序正义的重要性往往被放在第一位。一般而言,程序性规范是由法院组织法、诉讼法来规定的,具体的细节性程序法院可以自己制定,但为了防止自利、影响公正,法院制定的细节性程序规范也应当纳入立法机关批准或审查的程序。从这三年的统计数据(详见表1)就可以看出,发布程序性的规范性文件是G省高级人民法院直接指导全省法院审判工作的最重要的形式。

   三年来G省高级人民法院共发布程序性规范文件14件,占比为18.9%。比如,2015年的《G省高级人民法院执行指挥中心执行信息查询工作规范》《关于执行案件移送破产审查的若干意见》《G省高级人民法院关于案件管辖变更后诉讼费用是否随案移送等问题的指引》《G省高级人民法院关于院长庭长办理案件的暂行规定》;2017的《关于刑事案件出庭作证工作的指导意见(试行)》《关于进一步完善判后答疑工作的若干意见》《G省高级人民法院关于进一步加强诉调对接工作的规定》《关于规范终结本次执行程序后发现被执行人存款案件办理程序的意见》《G省高级人民法院专业法官会议规则(试行)》。程序性规范的发布对于填补法院组织法和诉讼法的规范空白,保证司法工作的正常开展具有重要的意义。

   第三,司法改革的实践要求高级人民法院更多地通过发布规范性文件履行职责。

   在新的一轮司法改革中,实行人、财、物由省级统管措施以后,高级人民法院在地方法院体系中的地位将有所加强,行政功能将更加突出,因此发布抽象规范性文件的行为也将更为普遍。2019年初,《中国共产党政法工作条例》颁布和实施,党对政法各单位的领导制度化,作为地方党委政法委员会的组成单位,法院承担的社会功能将进一步加强,发布抽象的规范性文件将更多。

   高级人民法院作为党领导的政法单位,就必须通过出台执行性的规范性文件保证地方党组织提出的政策在本法院系统的落实,如G省高级人民法院2015年发布的《关于推动违法犯罪未成年人复学工作的意见》;2016年发布的《G省高级人民法院G省检察院G省公安厅关于办理电信网络诈骗刑事案件若干问题的指导意见》《G省高级人民法院关于充分发挥审判职能,为我省依法处置“僵尸企业”提供司法服务和保障的意见》《G省高级人民法院关于加强环境资源审判服务保障生态文明和绿色发展的意见》;2017年发布的《G省高级人民法院G省人力资源和社会保障厅G省总工会G省工商业联合会G省企业联合会关于进一步加强调裁诉衔接多元化解劳资纠纷的意见》。这类文件还包括为推动最高人民法院的工作部署在本地落实而发布的规范性文件,如2017年发布的《关于开展规范执行行为专项整治行动推进我省法院基本解决执行难的实施意见》。这类规范性文件多是G省高级人民法院与其他单位一起联合发布的,如与G省社会治安综合治理委员会办公室、G省综治委预防青少年违法犯罪专项组办公室、G省人民检察院、G省教育厅、G省公安厅、G省司法厅、G省人力资源和社会保障厅、共青团G省委员会等共同印发,也有少数是单独发出的,有以法院的名义发布的,也有以法院党组名义发布的。文件标题一般用“意见”、“改革方案实施办法”、“指导意见”,也有的使用“管理办法”称谓,表明了高级人民法院对地方党组织的政法工作要求,以及最高人民法院提出的工作在本地方法院系统具体落实,从标题中也可以看出是一种指导性质的文件。这些政策性文件虽然不是司法解释性文件,但是需要法院系统在审判过程中贯彻(只是不能直接援引在法律文书中),从而间接地影响着审判业务的实践,大体上属于“其他的规范性文件”。所谓不能直接援引,是指本身没有规范效力,但具有重要的价值指引或补充功能,进行裁判时就要考虑,包括在对相关规范进行解释时,要将其纳入规范之中,或者作为选择某种规范时一种价值标准。值得注意的是这些文件可能既涉及行政事务的内容,也可能涉及法院的审判业务事项,甚至混合在一起。

   第四,高级人民法院必须就行政管理事务对内对外发布行政事务类的规范性文件。

   一般来说,人民法院的核心任务是通过行使审判权完成审判职能,只需要发布裁判文书这种具体的规范性文件。不过,为了帮助审判职能的实现,也可以建立审判辅助机构和行政管理机构。我国《人民法院组织法》第28条的规定:“人民法院根据工作需要,可以设必要的审判辅助机构和行政管理机构。”因此,行政事务实际上也是人民法院的工作内容的一部分,不过,一般来说,法院层级之间并不是行政层级的隶属关系,而是监督关系,其行政事务主要是内部性的。当然,不同级别的法院承担的行政事务是不同的。高级人民法院是设在地方的最高级别的人民法院,它联结着最高人民法院与地方的各级人民法院,对地方法院负有监督责任,其要处理的行政性事务就不仅包括其内部为了顺利完成审判权而设置的行政事务,还包括对全省法院发布的行政事务的规范性文件,并且这个方面的内容占据着重要的比例,从统计的结果看,G省高级人民法院的情况印证了这一点。三年来,G省高级人民法院共发布行政性事务规范文件48件,占其所发布规范性文件总数的66.2%。

   高级人民法院处理的行政事务比较广泛,除了要处理法院自身内部的行政事务外,还有许多针对全省法院系统的行政事务,比如为监督管理的需要发布的规范性文件,G省高级人民法院就于2015年发布了《G省高级人民法院关于逐步完善法官审判绩效考评机制的指导意见》《G省法院案件质量监督管理办法》《G法院诉讼服务窗口监督员工作办法》。此外,用于指导全省司法改革类的规范性文件也是高级人民法院发布的规范性文件中比较重要的类型,比如G省高级人民法院2015年发布了《G省高级人民法院信息化项目建设管理办法》《全(G)省人民法庭审判权运行机制改革实施方案》《G法院全面推行立案登记制改革的若干实施意见》《G省高级人民法院关于全面实行立案登记制改革实施细则(试行)》《全(G)省法院法官助理改革试点工作指导意见》《全(G)省法院书记员管理改革试点工作指导意见》《G省健全审判权运行机制完善审理责任制改革试点方案》;2016年发布了《2016年全(G)省法院司法改革工作要点》《G省高级人民法院贯彻落实<关于完善人民法院司法责任制的若干意见>的实施意见(试行)》《关于做好试点法院法官员额工作的意见》;2017年发布了《G法院问责实施办法(暂行)》。它们都是涉及司法改革内容的文件,这说明高级人民法院在推进和落实新一轮的司法改革任务的过程中起着重要的作用。

  

   三、高级人民法院发布抽象规范性文件行为的问题分析

  

   高级人民法院发布抽象规范性文件虽然有其一定的客观基础,但该行为的合法性以及引发的问题不能忽视。

   第一,从根本上讲,高级人民法院发布抽象规范性文件与高级人民法院的司法职能相违背。

   如前所述,无论是程序类规范性文件,还是实体类规范性文件,都是直接影响地方法院审判业务的抽象规范性文件。一般来说,作为审判机关的法院行使职能的基本方式就是行使审判权,通过个案审判的方式实现法治,保证公平正义的实现。对于上一级法院而言,除了直接行使审判权,还可以通过层级审判监督的方式来行使审判权,从而保证法治的实现。无论哪一种形式,审判权的行使都必须与具体的个案相结合,通过只具有个案效力的裁判文书来体现,法院可以在具体的个案中对法律进行理解和解释,在某种意义上甚至还可以扩展法律的内容,但不能够发布抽象的规范性文件,这正是审判权与以发布抽象的规范性文件为主要形式的立法权在根本上的不同。

   当然,上述内容只是对审判权行使的一般理解,各国的国情不同,对法院的职能以及行使职权的方式也不能一概而论,有些国家的最高法院的职权除了行使审判权以外,还会有制定审判规则,发布一些抽象性规则,尤其是具体性程序性规则的权力,来保证审判尺度的统一性。比如美国的联邦最高法院就多次被授予抽象规则制定权:1789年美国国会两院通过了《司法法》,建立起美国最早的联邦司法体系,并允许联邦法院制定独立的诉讼程序,处理不同州公民之间纠纷以及美国公民与外国公民之间的纠纷。这被认为是美国最高法院规则制定权在立法上的首次体现。[xii]1934年,美国国会又通过新的《授权法》,授权联邦最高法院制定一套联邦地区法院单独适用的一审民事诉讼程序规则。依据该授权,联邦最高法院于1938年制定了《联邦民事诉讼规则》。其后,美国国会进一步扩大联邦最高法院的规则制定权限,授权其制定上诉审程序和证据规则,从而诞生了《联邦上诉审程序规则》(1967年)、《联邦证据规则》(1972年)。不过,笔者注意到,美国等国家最高法院制定抽象规范性文件主要还是程序性的,而非实体性的,这么做的主要考虑是这些规则具有高度的技术性和专业性,由最高法院在总结联邦各级法院的基础上制定这些规则,最为有利,[xiii]但规则需经国会批准后才能可生效。

   根据我国《立法法》和全国人大常委会的决议,我国最高人民法院有着诸如立法机关拥有的广泛的抽象性规范制定的权力,包括程序性和实体性的抽象司法解释权,高级人民法院则没有制定普遍适用的规范性司法解释文件的权力,虽然在实践中用发布抽象规范性文件统一法律的适用,看似可以弥补因为层级审判监督的缺陷,但仍然是治标不治本。本质上来讲,任何发布抽象规范文件本质上仍然是一种立法权的体现。无论高级人民法院发布的司法解释性文件,还是最高人民法院发布的司法解释,都不与具体的案件相联系,本质上就是抽象解释,属于立法行为。在实践中,高级人民法院对于要求解释的请示一般也会对具体的个案的情况也有实际性了解,但毕竟没有参与审判的法律过程,亲历性不够,也容易发生幕后的操作,从而与高级人民法院的审判职能相悖。况且,这种做法还会带来更大的弊端和危害:由于不能在法律文收中直接援引,但又要求下级法院遵守,于是在实践中,下级法院就只能在正式法律文件之外再建立一个文件档案,从而出现了副卷现象。这就可能导致一方面正式的法律文书说理不足,另一方面,当事人看不到写着真实理由的附卷,难以直接感受到公平正义,而副卷又会增加不可控的因素,增加了人为干预案件或潜规则的可能,这与法治本身是背道而驰的。[xiv]

   第二,高级人民法院发布抽象规范性文件并不能实现全国法制统一性的目的,容易造成不同的地方法制的割裂。

   地方法院尤其是高级人民法院发布司法规范性文件的初衷是为了保证法制的统一性,然而,各高级人民法院出台司法规范性文件至多只能保证其辖区内的法制的统一性,而不能保证全国法制的统一性,反而有可能造成不同地方法制的割裂。因此,要解决这个问题,不能仅仅治标,还必须反思产生这个问题的观念,即有关法制的统一性的观念。只有正确理解了有关法制的统一性,才能从根本上提升国家治理体系和治理能力现代化的能力。

   第三,高级人民法院发布抽象规范性文件使原本就存在的司法行政化倾向更加突出。

我国法院上下级之间的关系是在审判业务上的监督与被监督的层级的关系,而非领导与被领导的行政性关系。然而,高级人民法院发布的对外行政事务规范性文件,表明了高级人民法院职能在实践中的复杂性和多元性,并不限于宪法和法律确定的审判职能。[xv]这些职能是对审判职能的拓展还是干扰和冲突,还有待于对实践的进一步考察。新一轮的司法改革着力推行人、财、物由省统管,这无疑使高级人民法院的行政功能进一步加强,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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