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蒋清华:支持型监督:中国人大监督的特色及调适——以全国人大常委会备案审查为例

更新时间:2019-11-28 07:48:36
作者: 蒋清华  
把工作做得更好。从这个意义上说,监督也是对这些国家机关工作的支持。”〔[19]〕2018年,十三届全国人大常委会委员、全国人大监察和司法委员会副主任委员、全国人大常委会副秘书长韩晓武这样解说道:“要通过依法认真履行监督职责,帮助有关国家机关查找工作中的问题,并通过督促有关国家机关及时整改工作中的问题,保障宪法和法律的正确实施,保障国家机关的工作正常运行,这也就是‘寓支持于监督之中’。”〔[20]〕

   其实,就修辞而言,更准确的用语似乎不是“支持”,而是“督促”。但历次工作报告更多地讲“支持和促进”、“支持和督促”,而较少单独讲“督促”或“促进”,可见“支持”一词的重要性。“监督也是支持”这一修辞,可能也还含有人大希望得到“一府两院”对自己开展监督工作给予充分理解的用意。

   第二,作为与监督并行的“支持”,其修辞格式为“既有监督又有支持”。例如,1998年5月26日,在全国人大教科文卫委员会汇报会上,有同志说,人大监督不如《焦点访谈》有力,其实只要人大做一件监督政府的事,公布于众,威信就起来了。对此,李鹏认为:“我不能同意这个观点。我说,人大对一府两院既有监督,又有支持,人大和政府都是一条船上的,为了一个共同目标而行使不同的职权。”〔[21]〕2008年,乔晓阳(时任十一届全国人大常委会委员、全国人大法律委员会副主任委员、全国人大常委会副秘书长)给全国人大常委会委员们讲座时说:“人大与一府两院的关系,既有监督又有支持”。〔[22]〕那么,这个意义上的支持是指什么呢?主要包括以下几种情形:

   一是对其他国家机关严格依法行使职权给予支持。例如,1992年工作报告在讲到加强廉政建设、清除腐败现象时指出:“对确有违法犯罪行为的,不管查到谁,绝不能手软,要坚决绳之以法。要抓紧查处大案要案,及时公布查处结果。各级人大常委会要支持法院、检察院独立行使审判权和检察权。对于那些干扰办案的人和单位,应当给予严厉批评和严肃处理。”〔[23]〕也即,当政府因依法行政,或者法院、检察院因公正司法而受到缺乏法律依据的指责、非难的情况下,人大需要给这些国家机关以坚定的支持。这种支持,主要是一种政治上的支持。

   二是对其他国家机关特别是政府在特定时期应对特定事件需采取的特别措施给予法律程序上的支持。例如,吴邦国2008年5月22日在十一届全国人大常委会第四次委员长会议上强调指出,常委会全力支持抗震救灾工作,举措之一就是支持国务院集中财力投入救灾安排,“根据特事特办的原则,同时又要保证正常预算执行,同意从中央预算稳定调节基金中调用一部分乃至大部分,作为建立恢复重建基金的主要来源,按基金实际收支情况列入和调整年度预决算,以后再依法报全国人大常委会审查和批准。”〔[24]〕

   三是对其他国家机关开展有关改革试点工作给予法律依据上的支持。例如,张德江指出:“依法作出授权决定、支持相关改革试点、确保重大改革于法有据,是本届全国人大常委会工作的一个突出特点。三年多来,常委会先后作出11个有关改革试点的授权决定,为在部分地区或者特定领域开展改革试点工作提供了法律依据和支持。”〔[25]〕

   可见,“既有监督又有支持”语境中的“支持”,既不是监督的一种方式,也不是监督的目的,而是指国家权力机关(位高者)对其他国家机关(位低者)的赞同、鼓励,核心在于为它们提供合法性支撑,本质上是与监督并行的一种宪法法律实施路径。在人大的四种权力(立法权、监督权、决定权、任免权)之中,这种支持属于立法权或者决定权的范畴。

  

   三、支持型监督的文化基因:和为贵

  

   林来梵教授认为,在中国共产党的统一领导以及中国传统的和合观念的影响下,国家机构内部普遍存在一种非对抗性合作关系。〔[26]〕特定监督理念的形成,在根本上并不是由哪位领导人的看法和意志所决定的,而是由我国政治社会的特定文化和制度所决定的。本节讨论文化因素。

   (一)文化传统的力量

   文化是一种无形而又强大的力量。王沪宁曾指出:“文化因素是分析一个社会、一个民族和一个政治共同体不可忽略的基础和条件。”“人们政治行为受到政治文化环境的制约,政治文化构成政治体系和政治行为的深层结构,……不同的政治文化会使相同的政治对象和政治行为产生面目全非的结果”。〔[27]〕孟德斯鸠《论法的精神》专章讨论了法律与民族精神、风俗习惯的关系。白哲特《英国宪法》着力超越当时正统的政体分析,把研究重点放在与政体有关的社会态度上。托克维尔《论美国的民主》下卷的很大篇幅都是在分析美国人的宗教观念、社会心理、民族性格等“民情”与美国民主政治的互动作用。美国政治学家阿尔蒙德的开创性著作《公民文化——五国的政治态度和民主制》指出,除非政治文化能够支持民主系统,否则,这种系统获得成功的机会将是渺茫的。〔[28]〕这些经典作品都无一例外地探究了文化因素对政治法律现象的深层影响。

   从某种意义上讲,文化是一种权力,主流文化就是意识形态权力,它对政治法律主体的行为产生具有特定倾向的影响力。“关于政治的信念确实左右着政治是如何被实施的”。〔[29]〕“今天,人们比以往任何时候都更加清楚地认识到,政治生活不单单由诸如制度、体制、权力、规范等‘硬件’构成,还有‘软件’亦即潜在的或内在的命令,如价值,感情、心理、态度等。”〔[30]〕文化兼具现实性和历史继承性;而伴随着文化之历史继承性的,又是文化之民族性。政治文化作为社会文化的组成部分,必然受到民族精神、民族气质、民族心理和风俗习惯等的规约和影响。〔[31]〕那么,中国人大奉行的“支持型监督”理念是受什么样的文化所影响的呢?包括笔者在内的不少学者认为,其文化根源在于中华传统的“和”文化。

   《论语·学而》有言:“礼之用,和为贵。先王之道,斯为美。”传统中国倡导贵和尚中,以“和”为最高价值。中西文化的一个重要差异,就是中国文化重和谐与统一,西方文化重分别和对抗。贵和尚中思想作为中国文化的精髓,它的积极作用和影响是主要的,对于社会的稳定和发展是必不可少的。〔[32]〕梁漱溟先生曾说:“中国人的那般人与人浑融的样子,和那淳厚礼让的社会生活态度,的确是对,是可贵的,比较西洋人也要算一个真胜利。”〔[33]〕哲学家张岱年先生指出,“刚健自强”与“以和为贵”的思想可以称为中国文化优秀传统的核心,可以称为中国文化的基本精神,这也就是中华民族的民族精神,也可以称为中华精神。〔[34]〕

   如今,社会主义核心价值观中的“友善”“和谐”,可谓是传统“和”文化的现代版。习近平把“尚和合”列为中华优秀传统文化的六大特征之一。〔[35]〕张立文教授认为,和合是中华优秀传统文化的思想精华,是中华民族人文精神的基本理念与首要价值,她是中华心、民族魂的体现,是当代核心价值观的重要源泉。〔[36]〕这种追求和谐、平稳的社会心理和民族性格无疑深深影响着我们的政治法律生活。法学家张晋藩先生就认为,和谐是中华法制文明的基本诉求。〔[37]〕“和为贵”强调对立面的均衡与统一,这种观念所追求的不在于形式,更强调它的社会伦理道德的意义。〔[38]〕

   1983年2月26日(现行宪法施行还不满3个月),彭真(时任中共中央政治局委员、中央政法委书记)在中央政法委员会扩大会议上明确提出了“主动纠正”的观点。他指出:“政法各部门,包括立法机关、执法机关和司法机关,各自系统地进行一次检查,各系统自己抓。凡是与新宪法不符合的,要尽快地、主动地纠正,不要等人家提出来或者检举控告时才被动地改。主动纠正好,还是被动纠正好?还是主动纠正好。”〔[39]〕彭真的这一观点,被写入了杨尚昆在1983年6月六届全国人大一次会议上所作的常委会工作报告之中。1985年2月3日,彭真与浙江省人大常委会组成人员的谈话时指出:“几千年不讲法制,现在要人人养成依法办事的习惯,那是不容易的。所以,对于有些问题,全国人大常委会一般采取提醒的办法,改了就好。”〔[40]〕

   对于彭真的上述观点,刘松山教授分析认为,强调有关国家机关自查自纠违宪问题,而不主张用公开冲突、事后由其他机关监督纠正的方式来处理,原因主要有三:一是从工作实际来看,当时新宪法刚施行,违宪问题“不很少”,全都由人大及其常委会监督处理,可能不堪重负;二是从政治伦理来看,我国国家机关之间是不尚冲突和争斗的,遇事注重通过沟通和协商来解决问题,这不同于西方国家机关之间的关系;三是从政治传统来看,我国缺乏法治传统,不适宜一下子采取过硬的办法处理违宪问题。〔[41]〕这第三点讲的“不宜过硬”也属于以和为贵的文化范畴。

   (二)“柔性”的备案审查与“和”文化

   1999年立法法草案征求意见时,有地方在反馈的意见中提出,备案和撤销制度作用有限,过多行使撤销权,会损害地方人大常委会的威信。〔[42]〕2013年,胡康生(曾任十一届全国人大常委会委员、全国人大法律委员会主任委员)在总结全国人大常委会监督工作成功经验之“把推动自行整改与依法纠正结合起来”时解释说:“这样做,既可以使全国人大常委会把握监督工作的主动权,又给予制定机关自行纠正的机会。”〔[43]〕地方提出的“损害威信”,通俗地讲,就是“不给面子”。而“给予机会”,就是“给面子”。从文化视角来看,这是因为“面子是中国人的宝贝。”“没有面子,就无法‘面对’。”〔[44]〕如此看来,我们就不难理解李鹏2002年8月26日在九届全国人大常委会第二十九次会议分组审议监督法草案时所讲的这番话:“全国人大有权撤销国务院的行政法规(条例、决定),但实际上撤销会造成很大的影响,人大也从来没有撤销过。因此事先协商很重要。”〔[45]〕长期在全国人大常委会工作、曾任常委会法工委副主任的张春生也承认,在我们的体制之下,更希望内部消化问题,传统上叫和为贵,内部化解,不倾向搞对抗式纠正。〔[46]〕刘国教授在分析我国宪法解释机制时也认为,受“和”文化的影响,全国人大常委会担心因宣布法规违宪而破坏与其他国家机关之间的和谐,不愿通过硬性和严格的程序规则去解释宪法,而是以具有协商程序的立法替代宪法解释。〔[47]〕

   甚至,在有的事件中,人大并不认为系争法规的违宪违法问题是矛盾的主要方面。例如,2003年6月4日,吴邦国(时任中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长)就“孙志刚事件”在转送温家宝(时任中共中央政治局常委、国务院总理)的材料上作出如下批语:“据初步分析,这有法规上的问题,但主要还是执行中的问题。建议国务院有关部门研究(人大法工委可派人参加),切实纠正现城市中收容遣送工作中的问题。以上意见请酌。”〔[48]〕尽管当时法学界以“孙志刚事件”为教训,严厉指出《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》存在着与宪法关于人身自由不受侵犯的规定,以及与行政处罚法关于限制人身自由的行政处罚只能由法律设定、立法法关于限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律的规定相抵触的问题,但从吴邦国的上述批语可以看出,人大方面并不认为法规违宪违法是主要原因,主要原因“还是执行中的问题”,因此“建议”国务院研究、纠正。

正是在“和为贵”的文化传统之下,为了避免出现全国人大常委会对国务院、地方人大制定的法规作出违法甚至违宪的认定而予以撤销的局面,在立法监督中就要慎用、少用、最好不用撤销权这种强硬的否定性评价形式。达到这一目的的重要制度设计就是把被监督机关自行纠正作为监督机关行使撤销权的必经前置程序。如果制定机关自行修改或者废止了系争文件,则人大常委会就不能、也没有必要对系争文件的违宪违法的正式判断。2015年修改立法法时就增加了这样的规定:制定机关按照人大所提意见对法规进行修改或者废止的,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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